ประชาธิปัตย์แลความลับ

​หนังสือพิมพ์นี้ในตอนต้นๆ ที่แรกออกได้พิมพ์สารกถาว่าด้วยประชาธิปัตย์หลายตอน ในตอนหนึ่งได้กล่าวว่า ประชาธิปัตย์ที่แท้จริงตามแบบอันเป็นเค้ามาแต่โบราณ เป็นวิธีที่พลเมืองจำนวนมากประชุมกันบัญชาการงานจริง ๆ ที่ประชุมเป็นกลางแจ้ง ซึ่งสุดแต่ใครจะไปฟังก็ไปได้ ส่วนมากของผู้ที่ไปประชุมในสมัยนั้น ๆ เป็นผู้มีเสียงในเรื่องกิจการซึ่งประชุมปรึกษากัน แต่ไม่ปรากฏว่า ห้ามไม่ให้ผู้ไม่มีเสียงเข้าไปในบริเวณที่ประชุมได้

ในประชาธิปัตย์เช่นที่กล่าวนี้ ความลับย่อมจะไม่มี เพราะฉะนั้น คำว่า “ประชาธิปัตย์” แลคำว่า ​“ความลับ” เป็นคำ ๒ คำ ซึ่งใจความตรงกันข้ามทีเดียว ในสมัยโบราณที่กล่าวนี้ ประชาชนพลเมืองมีจำนวนน้อย อาจไปประชุมร่วมกัน ณ สัณฐาคาร หรือที่แจ้งรอบ ๆ สัณฐาคารได้ (ในสมัยพระพุทธเจ้าเรียกหอประชุมปาลิเม็นต์ว่า สัณฐาคาร)

ต่อ ๆ มา ประชาชนพลเมืองมากขึ้น ๆ จะพร้อมกันไปประชุมที่แห่งเดียวกันไม่ได้ จึงเกิดมีวิธีคนจำนวนมากเลือกคนจำนวนน้อยให้เป็นผู้แทนของตนไปเข้าประชุม ถ้าผู้ไปเข้าประชุมเป็นผู้รับมอบไปจากผู้เลือก (หรือจะใช้อีกคำหนึ่งก็ว่า รับใช้ไป) แลถ้าจะพูดตามลักษณะการรับใช้ ผู้รับใช้จะมีความลับในเรื่องที่รับใช้ไปปรึกษา แลปิดบังความลับนั้น ต่อผู้ใช้หรือประชาชนซึ่งเป็นผู้มอบให้ไปนั้นไม่ได้

ถ้าจะไม่พูดถึงราษฎรแลผู้แทนราษฎร จะพูดเพียงว่า บุคคลคนหนึ่ง ใช้หรือวานบุคคลอีกคนหนึ่งให้ไปทำอะไรแทนตน แลในนามของตนไซร้ ถ้าบุคคลที่ ๒ ปิดบังบุคคลที่ ๑ ในเรื่องการที่รับมอบไป ถ้าบุคคลทั้ง ๒ นั้นเป็นคนเสมอกัน ​ก็คงไม่วานกันอีก ถ้าเป็นนายกับบ่าวก็ไล่เลย

ที่พูดข้างบนนี้เป็นรูปการง่าย ๆ ซึ่งเมื่อชี้ขึ้นแล้วก็อาจเห็นได้แจ่มแจ้ง แต่ในเรื่องปรึกษาการบ้านการเมือง ความง่ายไม่มีเช่นที่ว่านี้ จึงมีประเพณีในปาลิเม็นต์แห่งประเทศประชาธิปัตย์ที่ใช้การประชุมลับกันบ้าง

ผู้เขียนเคยรู้มาว่าในปาลิเม็นต์อังกฤษมีระเบียบประชุมลับกันบ้างก็จริง แต่ระเบียบนั้นใช้น้อยที่สุด ผู้เขียนไม่มีเหตุจะสอบสวน จึงไม่เคยสอบสวนว่า เหตุไฉนอังกฤษจึงมีระเบียบประชุมไว้แต่ไม่ค่อยใช้ ครั้นมาในหมู่นี้ ได้อ่านในหนังสือพิมพ์ว่า สภาผู้แทนราษฎรของเขาได้ประชุมลับซ้อนประชุมลับ ในวันเดียวกันอาจประชุมเปิดแล้วปิด ปิดแล้วเปิด กลับไปกลับมา จนดูเหมือนถ้าเป็นประตูก็น่ากลัวจะทำให้บานพับสึกเร็วเข้า

ผู้เขียนนึกพิศวงขึ้นมา จึงหันไปเปิดดูระเบียบของปาลิเม็นต์อังกฤษ ได้ความว่า มีระเบียบประชุมลับจริง ๆ ดังที่ทราบอยู่ก่อนแล้ว และระเบียบนั้นนาน ๆ จึงจะใช้สักครั้งหนึ่ง ดังที่ทราบอยู่ก่อนแล้วเหมือนกัน

​ครั้นหันไปค้นตำนานว่าระเบียบประชุมลับนี้ ใช้ในการปรึกษาข้อความชนิดใด แลเมื่อใช้แล้ว มีผลการภายหลังอย่างไรบ้าง ก็ได้ความซึ่งน่าจะนำมาเล่าสู่กันฟังพอควร

ผู้เขียนควรจะกล่าวปรารภในที่นี้ว่า สยามไม่ใช่ประเทศอังกฤษ ส.ส. ของเราไม่ใช่ เอ็ม. ปี. อังกฤษ แลประชาชนชาวสยามกับประชาชนชาวอังกฤษ ก็คนละอย่าง เพราะฉะนั้น ระเบียบที่เขาใช้ในประเทศโน้น ไม่จำเป็นจะเป็นระเบียบดีที่สุดที่จะใช้ในประเทศนี้

การนำเอาแบบแผนและตำนานปาลิเม็นต์อังกฤษมากล่าว แม้ในปัญหาเรื่องเดียว แลแม้จะกล่าวเพียงที่ผู้เขียนจะสอบค้นได้ในตู้สมุดไปรเวตของตนเท่านั้นเอง ก็มีใจความยืดยาว เกินที่ผู้อ่านส่วนมากของเราจะต้องการรู้ ผู้อ่านซึ่งใคร่อ่านละเอียดที่สุดที่ผู้เขียนจะเขียนให้อ่านได้ อาจจะมีสักโหลสองโหลดอกกระมัง แต่ท่านผู้นับอยู่ในพวกโหลสองโหลนั้น ย่อมจะทราบว่า จำนวนพวกท่านไม่ใช่จำนวนที่จะอุดหนุนให้หนังสือพิมพ์ตั้งมั่นอยู่ได้ เหตุฉะนี้ผู้เขียนจึงจะขอเล่าย่อ ๆ แต่ถึงย่อก็ยาวเกินกว่าที่จะบรรจุลงได้ในวันเดียว

​ขึ้นต้นจะขอกล่าวชี้หลักข้อหนึ่งในปาลิเม็นต์อังกฤษ เป็นอุทาหรณ์ข้อที่ว่า ผู้รับมอบหรือรับใช้จะปกปิดความลับต่อผู้มอบหรือผู้ใช้ไม่ได้ ข้อนี้เห็นแจ่มแจ้งในระเบียบของปาลิเม็นต์อังกฤษว่า ถ้าปาลิเม็นต์ตั้งกรรมการไปพิจารณาปรึกษาปัญหาข้อใด สมาชิกปาลิเม็นต์ซึ่งมิได้อยู่ในกรรมการจะเข้าไปนั่งในห้องประชุมกรรมการก็ได้ เว้นแต่ปาลิเม็นต์จะได้มอบอำนาจไว้แก่กรรมการว่า ให้กรรมการห้ามสมาชิกอื่น ๆ ไม่ให้เข้าไปฟังได้ อุทาหรณ์นี้แสดงให้เห็นว่า ผู้มอบหรือผู้ใช้ (คือปาลิเม็นต์) ต้องให้อำนาจแก่ผู้รับมอบหรือรับใช้ (คือกรรมการ) ให้ห้ามผู้มอบหรือผู้ใช้เองได้ ในเมื่อเห็นสมควรจะห้าม ผู้รับมอบหรือผู้รับใช้จึงจะห้ามได้

ในสภาสามัญแห่งปาลิเม็นต์อังกฤษ สมาชิกไม่ยอมสละสิทธิที่จะเข้าไปฟังกรรมการประชุมปรึกษาเรื่องที่สภามอบให้ไปปรึกษา ใช่แต่จะเข้าไปฟังในเวลาที่เชิญคนนอกกรรมการหรือนอกสภาไปให้การชี้แจงเท่านั้น ถึงแม้ในขณะที่กรรมการหารือกันในหมู่กรรมการเอง สมาชิกอื่น ๆ ก็ถือสิทธินี้ด้วย

​สิทธินี้ ถึงแม้สมาชิกจะไม่ยอมสละก็จริง แต่เมื่อเข้าไปฟังอยู่แล้ว ถ้ากรรมการขอให้ออกไปเสียในตอนที่กรรมการจะปรึกษาลงมติความเห็นของกรรมการ สมาชิกก็มักจะยอมออกจากห้องไปโดยดี เพราะได้เคยเป็นธรรมเนียมเช่นนั้นมาช้านานอย่างหนึ่ง เพราะเกรงใจกรรมการอย่างหนึ่ง

แต่ถ้าจะพูดตามระเบียบที่มีเป็นตัวหนังสือไซร้ ถ้ากรรมการขอให้สมาชิกออกไปเสียจากห้อง แลสมาชิกไม่ยอมไป กรรมการก็ไม่มีอำนาจที่จะขับไล่ได้ เว้นแต่จะได้รับมอบอำนาจจากปาลิเม็นต์เอง

ได้มีตัวอย่างแปลกครั้งหนึ่งในสภาสามัญแห่งปาลิเม็นต์อังกฤษใน ค.ศ. ๑๗๘๒ ครั้งนั้นกรรมการเชิญให้สมาชิกคนหนึ่งให้การ สมาชิกคนนั้นชื่อบาเว็ลล์ มิได้อยู่ในกรรมการ เมื่อกรรมการเชิญตัวไปถามอะไรก็ไม่ตอบ กรรมการจึงปรึกษากันว่า จะควรปฏิบัติอย่างไรแก่สมาชิกปาลิเม็นต์ซึ่งขัดขืนคำสั่ง

เมื่อกรรมการจะปรึกษาเรื่องบาเว็ลล์นี้ บาเว็ลล์เข้า​ไปฟังอยู่ในห้องประชุม กรรมการเชิญให้ออกจากห้องก็ไม่ออก กรรมการจึงให้ไปเรียนต่อสปีเกอร์ คือสภานายกของปาลิเม็นต์ สภานายกให้ความเห็นตอบไปยังกรรมการว่า สภานายกเห็นว่า บาเว็ลล์ไม่มีสิทธิที่จะเข้าไปนั่งคอยฟัง เพราะเป็นผู้เกี่ยวข้องในเรื่องที่กรรมการกำลังจะปรึกษา เมื่อบาเว็ลล์ได้ทราบความเห็นของสภานายกดังนั้นแล้วก็ออกจากห้องไป

ผู้อ่านพึงสังเกตว่า ข้อที่ไม่ให้บาเว็ลล์ฟังความปรึกษานั้น เพราะบาเว็ลล์เป็นจำเลยในข้อที่หารือกัน แต่ในส่วนที่เป็นสมาชิกปาลิเม็นต์นั้น จะบังคับให้ออกไปจากห้องประชุมไม่ได้ อนึ่ง พึงสังเกตว่า สภานายกตอบเป็นความเห็นไม่ใช่คำสั่ง แต่ภายหลังก็ได้มีคำสั่งจากปาลิเม็นต์ว่า ถ้ากรรมการเห็นควรห้ามบุคคลนอกกรรมการ มิให้เข้าไปฟังขณะปรึกษากรรมการก็มีอำนาจห้ามได้ แต่คำสั่งนี้ใช้จำเพาะกรรมการชุดนั้นเท่านั้น

เมื่อวานนี้ได้เขียนมาหยุดลงในตอนที่ให้ตัวอย่างสมาชิกปาลิเม็นต์อังกฤษมีสิทธิจะเข้าไปฟังการประชุมของกรรม​การซึ่งปาลิเม็นต์ตั้งและมอบปัญหาให้ไปพิจารณาหรือไม่

อุทาหรณ์เช่นว่านี้ ยังมีอย่างอื่นที่บ่งความสำคัญในข้อเดียวกัน อันจะนำมากล่าวในวันนี้ต่อไปอีกหน่อย

ในเรื่องบาเว็ลล์ ปาลิเม็นต์ได้ออกคำสั่งว่า “ถ้ามีข้อความซึ่งกรรมการต้องการจะอภิปรายกันเอง ก็ให้กรรมการมีอำนาจบังคับให้ผู้มิได้อยู่ในกรรมการออกไปจากห้อง แล้วแต่กรรมการจะเห็นควร”

คำสั่งนี้ทำให้เข้าใจว่า ถ้ามิได้มีเหตุเช่นที่ระบุในคำสั่ง กรรมการก็ไม่มีอำนาจห้ามได้

ใน ค.ศ. ๑๘๑๐ แล ๑๘๑๑ ปาลิเม็นต์ได้ตั้งกรรมการให้ซักถามแพทย์ประจำพระองค์พระเจ้ายอร์ชที่ ๓ ซึ่งทรงครองราชสมบัติมาช้านานจนพระเนตรไม่เห็น พระกรรณไม่ได้ยิน แลในที่สุดเสียพระสติ (สวรรคตเมื่อพระชนม์ ๘๒ พรรษา) ในการตั้งกรรมการครั้งนั้น ปาลิเม็นต์มีคำสั่งชัดเจน ว่าห้ามสมาชิกทั้งหลายซึ่งมิได้อยู่ในกรรมการมิให้เข้าไปฟังจนคนเดียว

ต่อนั้นมาอีกประมาณ ๔๐ ปี สปีเกอร์ได้กล่าวว่า ​แม้เป็นธรรมเนียมที่สมาชิกผู้มิได้อยู่ในกรรมการ จะออกไปเสียจากห้องประชุม ในเมื่อกรรมการจะอภิปรายปรึกษากันเองก็จริง แต่ถ้าสมาชิกคนใดไม่ยอมออกจากห้องไป กรรมการก็ไม่มีอำนาจบังคับได้ อำนาจบังคับจะต้องมาจากปาลิเม็นต์เอง

ตามตัวอย่างที่แสดงมานี้เห็นได้ว่า ถ้ากรรมการต้องการจะให้สมาชิกออกจากห้องไปเสีย แต่ถ้าสมาชิกไม่ยอมออก กรรมการก็จะต้องนำความไปร้องเรียนขออำนาจต่อปาลิเม็นต์ แต่เมื่อปาลิเม็นต์ได้รับคำร้องขออำนาจ ก็ปรากฏตามที่เคยมีมาว่า สมาชิกไม่ค่อยเต็มใจให้

ที่กล่าวนี้กล่าวถึงกรรมการธรรมดา ถ้าแต่กรรมการรายใดมีบ่งในคำสั่งว่า เป็นกรรมการลับ สมาชิกทั้งหลายนอกกรรมการ ก็เข้าไปในห้องประชุมไม่ได้

แต่ในเรื่องความลับของกรรมการนี้ มีข้อไขซึ่งเขานำมากล่าวในตำรา คือว่าครั้งหนึ่งปาลิเม็นต์ได้ตั้งกรรมการให้พิเคราะห์เรื่องแบงก์ออฟอิงแลนด์ ซึ่งย่อมจะเป็นเรื่องลับ ปาลิเม็นต์จึงบัญญัติให้กรรมการเป็นกรรมการลับ ​ในการอภิปรายเรื่องการตั้งกรรมการชุดนั้นชาลส์เยมส์ฟอกซ์ (เสนาบดีการต่างประเทศในรัฐบาลที่ว่าชุดเกร็นวิลล์) กับเซอร์ชาลส์เกรย์ (เสนาบดีกระทรวงทหารเรือในรัฐบาลชุดเดียวกัน) ได้กล่าวข้อไขอย่างแจ่มแจ้ง ไม่มีใครเถียงมาจนบัดนี้ว่า ที่เรียกว่ากรรมการลับนี้ หมายความเพียงว่า มิให้ใครเข้าไปฟังการประชุมของกรรมการ ไม่หมายความเมื่อพ้นที่ประชุมไปแล้ว ผู้เป็นกรรมการจะต้องสงวนความลับมิแพร่งพรายให้ใครทราบ ข้อที่ผู้เป็นกรรมการจะสงวนความลับหรือไม่หรือจะสงวนเพียงใดนั้น ต้องแล้วแต่รูปการแลแล้วแต่ความเห็นส่วนตัวบุคคลว่าควรอย่างไร

ที่กล่าวมาข้างบนนี้ กล่าวในส่วนกรรมการกับปาลิเม็นต์ ซึ่งเป็นผู้ตั้งกรรมการ แต่ถ้าจะพูดในส่วนปาลิเม็นต์กับราษฎร ก็จะต้องชี้แจงไปคนละอย่าง

ในที่นี้จะพูดเฉพาะสภาสามัญ คือสภาที่ราษฎรตั้งผู้แทนไปเป็นสมาชิก ไม่ใช่สภาขุนนาง ซึ่งเป็นสภาของผู้มีบรรดาศักดิ์ชั้นสูง

ประเพณีโบราณของปาลิเม็นต์ มีข้อบังคับห้ามไม่​ให้คนภายนอกเข้าไปในหอประชุมระหว่างประชุม ตามธรรมดาข้อบังคับนี้ไม่ใช้ แต่เมื่อจะใช้เมื่อไรก็ได้

ในสมัยประชุม ค.ศ. ๑๘๔๕ สภาได้ออกคำสั่งเฉพาะสมัยประชุมนั้นว่า ห้ามมิให้คนภายนอกเข้าไปในห้องประชุมเลย แต่ตั้งแต่ปีนั้นมา สภาก็หาได้เคยมีคำสั่งเช่นนั้นอีกไม่ กลับจะทำตรงกันข้าม คือมีบัญญัติให้จัดที่ไว้สำหรับคนฟังจำพวกโน้นจำพวกนี้ จนถึงจัดที่ไว้สำหรับราชทูตต่างประเทศเป็นต้น ที่ที่ปล่อยให้คนภายนอกเข้าไปได้เช่นนี้ ที่ซึ่งตีเขตออกไปจากห้อง ซึ่งสมาชิกใช้เอง ถ้าคนภายนอกล่วงล้ำข้ามเส้นเข้าไปในที่ห้าม ก็ถูกต้อนให้ออกไปเสีย หรือมิฉะนั้นก็ถูกจับ แต่การที่ปล่อยให้คนภายนอกเข้าไปฟังได้ สภาจะไล่ให้ออกเมื่อไรก็ได้

ครั้งหนึ่งปาลิเม็นต์ได้ตั้งกรรมการให้พิจารณาว่า จะควรเลิกข้อบังคับที่มีไว้ว่า จะห้ามไม่ให้ใครเข้าไปฟังเมื่อไรก็ห้ามได้หรือไม่ กรรมการรายงานว่าไม่ควรเลิก ต่อนั้นมาอีกช้านานจนถึง ค.ศ. ๑๘๗๐ ปาลิเม็นต์ได้สั่งให้คนฟังออกไปจากหอประชุมหมด เพราะไม่ต้องการจะเปิดเผยราย​ละเอียดเรื่องที่ปรึกษากัน คือเรื่องโรคติดต่อ การห้ามครั้งนี้ชักให้รื้อเอาปัญหาขึ้นปรึกษากันใหม่ว่า ควรจะเลิกข้อบังคับที่ว่าจะห้ามเมื่อไรก็ห้ามได้หรือไม่ แต่ปาลิเม็นต์ก็ยังไม่ยอมเลิกอยู่นั่นเอง จนในที่สุดเมื่อ ค.ศ. ๑๘๗๕ ได้ตั้งข้อบังคับว่า ในเวลาที่กำลังประชุม ถ้ามีสมาชิกเสนอขึ้นเมื่อใด ก็ให้ประธานเรียกให้โหวตว่าจะขับคนภายนอกหรือไม่ บัญญัติข้อนี้กล่าวไว้อีกชั้นหนึ่งว่า ถ้าประธานเห็นควรจะให้คนภายนอกออกไปเสีย ประธานจะบังคับเองก็ได้

มีความข้อหนึ่งซึ่งควรจะกล่าวในที่นี้ว่า ในปาลิเม็นต์อังกฤษ ได้เคยมีคนภายนอกเข้าไปทำเอะอะหลายครั้ง เช่น เมื่อพวกหญิงจะขอสิทธิให้มีโหวตเสมอกับชายเป็นต้น เมื่อคนภายนอกเข้าไปทำเอะอะเช่นนั้น ก็มักต้องระงับการประชุมไว้ เพื่อขับไล่ผู้ก่อให้เกิดกาหลออกไปเสียแล้วจึงกลับประชุมกันใหม่

การที่นำเอาระเบียบและอุทาหรณ์ในปาลิเม็นต์อังกฤษมากล่าวนี้ ผู้เขียนได้กล่าวเมื่อวานนี้แล้วว่า ระเบียบที่เขาใช้ในประเทศโน้น ไม่จำเป็นจะเป็นระเบียบที่ดีที่สุดที่จะใช้ใน​ประเทศนี้ แต่ถึงกระนั้น เมื่อผู้เขียนอ่านเรื่องระเบียบของปาลิเม็นต์ประเทศอื่น เห็นเป็นของน่ารู้ไว้ ก็นึกว่าผู้อ่านของเราบางคนก็อาจเห็นเช่นกัน

ย้อนไปกล่าวถึงการประชุมลับในสภาผู้แทนราษฎรของเรา เราก็ทราบอยู่แล้วว่า หมู่นี้ประชุมลับกันมาก เราไม่รู้ว่าเหตุใดจึงต้องประชุมลับ แต่เราควรสันนิษฐานว่า มีเหตุอันดีจึงทำเช่นนั้น

ถ้าจะพูดถึงสภาใหม่ ๆ ที่ยังไม่ชำนาญเท่าสภาในประเทศที่มีปาลิเม็นต์มาแล้วนับร้อย ๆ ปี สภาใหม่ ๆ มักจะต้องการความฝึกฝนอยู่ การประชุมเปิดเผย ทำให้ผู้อยู่ในที่ประชุมตั้งแต่ประธานลงไปถึงสมาชิก ต้องระมัดระวังคำที่พูดแลกิริยาที่ทำ เพราะถ้าพลาดพลั้งก็เกรงคนภายนอกจะติฉิน แต่ถ้าปิดประตูประชุม การระมัดระวัง นัยหนึ่งความฝึกปรือตนเองก็น้อยลง เปรียบเหมือนกับเล่นกิฬา ถ้าเล่นอยู่ในรั้วรอบขอบชิดพวกกันเองก็อย่างหนึ่ง แต่ถ้าออกสนามให้คนดู ก็อีกอย่างหนึ่ง นักกิฬาที่คุ้นสนามเปิดเผยมักจะเล่นได้ดีเร็วกว่านักกิฬาที่ซ่อนเล่น ข้อนี้ก็น่าจะเห็นว่า ถึงกิจการ​อื่น ๆ ก็เช่นกัน ถ้าสภาใดยังอ่อนหัดในวิธีการ สภานั้นจะยังกระดากอยู่บ้างก็เห็นอก

ถ้าสมมติว่า สภายังไม่คุ้นเคยกับวิธีลงคะแนนมติ ถ้าสมมติว่า การลงมติบางทีก็ได้คะแนนเกินจำนวนคนที่นั่งประชุม หรือถ้าสมมติว่า การอภิปรายบางทีก็มีวาจาที่ไม่น่าเปิดเผย ฉะนี้ก็มีเหตุอยู่บ้าง ที่จะประชุมลับให้มากไว้หน่อย แต่ถ้าจะพูดตามหลักก็จำต้องว่า ลับห่าง ๆ ดีกว่าลับถี่ ๆ