ลักษณะรัฐบาลอเมริกา

​ระเบียบปกครองอย่างอังกฤษที่เรียกว่า ประชาธิปัตย์แบบปาลิเม็นต์เป็นแบบเก่าที่สุด และเพราะได้ใช้มานาน จึงนิยมกันว่ามั่นคงนัก ชนอังกฤษชี้ให้เห็นว่า แบบประชาธิปัตย์ที่ใช้ในประเทศอื่น ๆ ได้เอาอย่างไปจากอังกฤษโดยมาก ส่วนประเทศสหปาลีรัฐอเมริกานั้น เมื่อได้ถือเอาอิสระภาพหลุดพ้นจากความปกครองของอังกฤษแล้ว ก็ได้ทำรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ใน ค.ศ. ๑๗๘๗ และได้ใช้รัฐธรรมนูญอังกฤษเป็นตัวอย่างในการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ในสมัยนั้นอเมริกันผู้มีความรู้เชื่อกันแน่นอนโดยมากว่า อิสระภาพของประชาชนอังกฤษนั้น ตั้งมั่นอยู่ได้ด้วยการแยกอำนาจเป็นสามส่วน (ดูสารกถาในประมวญวันฉบับก่อน ๆ ซึ่ง​ชี้แจงความข้อนี้) กฎหมายในประเทศอังกฤษเป็นสิ่งซึ่งปาลิเม็นต์เป็นผู้ออก การบังคับราชการให้เป็นไปตามกฎหมายเป็นสิ่งซึ่งเสนาบดีของพระเจ้าแผ่นดินเป็นผู้ทำ และการ “แปล” กฎหมายเป็นหน้าที่ของตุลาการ แยกกันอยู่เป็นสามแผนกฉะนี้ อเมริกันในรุ่นโน้นเข้าใจว่า แผนกทั้งสามนี้ไม่มีติดต่อกัน ต่างแผนก ต่างเป็นเครื่องคอยระวังดูแลแผนกอื่น เพื่อมิให้ถือเอาอำนาจอันไม่มีเขตคั่นได้

ผู้ร่างรัฐธรรมนูญของอเมริกันในเวลานั้น คิดว่าจะเอาอย่างรัฐธรรมนูญอังกฤษ แต่จะแก้ไขให้ดีไปกว่า รัฐธรรมนูญอเมริกันจึงบัญญัติไว้ว่า การบริหารราชการนั้นให้อยู่ในอำนาจและหน้าที่ของเปรสิเด็นต์ ซึ่งให้ชนชาวอเมริกาเลือกกันใหม่ทุก ๔ ปี ถ้าเปรสิเด็นต์เก่าครองตำแหน่งมา ๔ ปีแล้ว จะเลือกให้เป็นต่อไปอีก ๔ ปีก็ได้ แต่จะเลือกผู้ใดเป็นเปรสิเด็นต์ติด ๆ กันเกิน ๘ ปีไปนั้นไม่ได้ ส่วนเปรสิเด็นต์นั้นเมื่อได้รับเลือกตั้งแล้ว ก็เลือกเสนาบดีของตนเอง และมีหน้าที่ผู้เดียวในการรับผิดชอบบริหาร​ราชการบ้านเมืองตามกฎหมาย และในทางโปลิซีของรัฐบาลด้วย

แต่สิทธิการออกกฎหมาย หรือถ้าจะพูดให้ยิ่งกว่านั้น ก็คือสิทธิในการโหวตให้เก็บภาษีนั้น เป็นหน้าที่ของรัฐสภา คือคอนเกร็ส (ในอเมริกาเรียกปาลิเม็นต์ว่าคอนเกรส) คอนเกร็สมี ๒ สภา เรียกว่า สภาผู้เฒ่า (Senate) ซึ่งเป็นผู้แทนของแคว้น (หรือรัฐ) ต่าง ๆ สภาหนึ่ง อีกสภาหนึ่งเรียกว่า “สภาผู้แทน” (House of Representatives) ซึ่งเลือกกันทำนองเดียวกับที่เลือกสมาชิกเข้าปาลิเมนต์อังกฤษ หรือถ้าคัดผู้แทนตำบลออกเสีย ก็ทำนองเดียวกับวิธีที่เลือกผู้แทนราษฎรในสยามนี้เอง

[ผู้อ่านของเราคงจะมีน้อยคนที่ไม่รู้ว่า เหตุไรจึงมีคำว่า สหปาลีรัฐ แต่เราขออภัยแก่ผู้อ่านส่วนมากที่รู้แล้ว เพื่อจะชี้แจงแก่ผู้อ่านส่วนน้อยที่ยังไม่รู้ว่า สหปาลีรัฐอเมริกานั้นแยกกันเป็นหลายแคว้น (หรือรัฐ) แต่ละแคว้นมีกฎหมายบังคับภายในอาณาเขตของตนเอง บังคับไปใน​อาณาเขตอื่นในอเมริกาด้วยกันก็ไม่ได้ แม้เจ้าพนักงานเจ้าหน้าที่ในแคว้นหนึ่ง ๆ ก็เช่นกัน แคว้นเหล่านี้รวมกันเข้าเป็นสหปาลีรัฐหรือชุมนุมแคว้น มีกฎหมายคลุมทั่วทั้งประเทศ และมีเจ้าพนักงานซึ่งมีอำนาจและหน้าที่ทำงานได้ทั่วประเทศเหมือนกัน เช่น ศาลของชุมนุมแคว้นและตำรวจของชุมนุมแคว้น ซึ่งต่างหากจากศาลและตำรวจของแคว้นหนึ่ง ๆ เป็นต้น คำอังกฤษว่า State นั้น ตามธรรมดาเรามักใช้ว่ารัฐ แต่อเมริกามีรัฐอยู่ภายในรัฐ เราจึงคิดว่า ถ้าใช้ว่าแคว้นเป็นคำเรียกรัฐย่อย จะเข้าใจง่ายกว่า]

บัดนี้จะดำเนินความต่อไปว่า สมาชิกแห่ง สภาผู้เฒ่า นั้น แคว้นต่าง ๆ เป็นผู้เลือกเข้าไปเป็นผู้แทนแคว้น และเลือกให้เป็นอยู่ ๖ ปี แต่ทุก ๆ ๒ ปีในระหว่าง ๖ ปีนั้นให้เปลี่ยนตัวกัน ๑ ใน ๓ แห่งจำนวนทั้งหมด พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือว่า ให้มีเก่าไปใหม่มา อยู่ทุก ๆ ๒ ปีเป็นกระแสไหลอยู่เสมอ

​ส่วนสมาชิกใน สภาผู้แทน นั้น เลือกกันคราว ละ ๒ ปีเท่านั้น เมื่อถึงกำหนด ๒ ปีก็เลือกกันใหม่ (อเมริกาเวลานั้นเพิ่งจะใช้ประชาธิปัตย์ใหม่ การเลือกสภาผู้แทนเพียงคราวละ ๒ ปี ก็เพราะรู้สึกว่า การเลี้ยกคราวแรกคงจะเลือกคนผิดมาก จึงกำหนดเวลาแต่น้อย เพื่อว่าเมื่อผิดไปแล้ว จะได้ไม่ต้องผิดรูปนานปี)

ส่วนสิทธิ “แปล” กฎหมายนั้น เป็นสิทธิของตุลาการ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญอเมริกันได้พากเพียรตรึกตรองมาก เพื่อจะได้วางบทบัญญัติไว้ให้เป็นที่แน่ใจว่า ตุลาการจะเป็นอิสระแท้ ไม่ต้องพึ่งหรืออยู่ใต้บังคับของเปรสิเด็นต์ หรือของคอนเกร็ส (รัฐสภา) เลยเป็นอันขาด

ตามที่ชี้แจงวิธีแยกอำนาจในรัฐบาลสหปาลีรัฐอเมริกามาแล้วนี้ ถ้าดูเผิน ๆ ก็ดูเหมือนอย่างเดียวกับวิธีของอังกฤษ แต่อันที่จริง ถ้าพิจารณาลงไปให้ลึก ก็เห็นว่ามีผิดกันโดยหลักสำคัญหลายประการ ถ้าจะพูดในข้อที่ว่า อิสระภาพของประชาชนของอังกฤษเป็นไปได้​ก็เพราะตุลาการอังกฤษไม่ต้องพึ่งอำนาจอื่น ฉะนี้ก็เป็นความจริง แต่เมื่อเราได้ชี้แจงต่อไปแล้ว ผู้อ่านก็คงจะเห็นได้ว่า ตุลาการในสหปาลีรัฐอเมริกามีอำนาจยิ่งจากตุลาการในประเทศอังกฤษไปอีก แต่นอกกว่าที่ว่ามีอำนาจยิ่งกว่ากันแล้ว ก็คล้ายกันโดยมาก ที่เขียนคราวนี้ เราจะไม่กล่าวมากถึงเรื่องวิธีตุลาการของอเมริกา จะชี้แจงถึงการบริหารราชการและวิธีบัญญัติกฎหมาย ซึ่งจะกล่าวในฉบับหน้าต่อไป

เราได้กล่าวในตอนก่อนว่า จะเว้นพูดถึงวิธีตุลาการในอเมริกาไว้ และจะพูดเพียงเรื่องบริหารราชการและบัญญัติกฎหมาย ได้กล่าวแล้วว่า เปรสิเด็นต์ของสหปาลีรัฐอเมริกาเลือกเสนาบดีเองตามใจ และรับผิดชอบผู้เดียวในการบริหารราชการและในประศาสโนบายของประเทศ ผู้อ่านคงจะเห็นได้ทันทีว่า เปรสิเด็นต์อเมริกันผิดกับอัครเสนาบดีอังกฤษมาก ในประเทศอังกฤษอัครเสนาบดีเป็นสมาชิกปาลิเม็นต์เสมอ ท่านผู้นั้นเป็นหัวหน้าชมรมการ​เมืองชมรมหนึ่ง ซึ่งถ้าพูดตามปกติก็เป็นชมรมซึ่งมีสมาชิกอยู่ในปาลิเม็นต์มากกว่าชมรมอื่น ๆ เหตุฉะนี้จึงควรเป็นที่เข้าใจได้ว่า อัครเสนาบดีจะเสนอความคิดเห็นในประศาสโนบายของรัฐบาลต่อปาลิเม็นต์เมื่อไร ปาลิเม็นต์ก็คงจะรับรองความเห็นนั้น ส่วนเสนาบดีอื่น ๆ ซึ่งอัครเสนาบดีเป็นผู้เลือกนั้นเล่า พูดตามธรรมดาก็เป็นสมาชิกในชมรมการเมืองเดียวกันทั้งนั้น อัครเสนาบดีและเสนาบดีเป็นผู้เสนอร่างพระราชบัญญัติ เป็นผู้เสนองบประมาณ ขอให้รัฐสภา (สภาสามัญ) โหวตเงินให้ การเสนอเช่นนี้เสนอโดยที่รู้แล้วว่า สมาชิกส่วนมากของสภาสามัญคงจะเห็นด้วยและทำตาม คงจะโหวตให้เป็นที่ต้องการและอนุมัติรายจ่ายที่เสนอนั้น ข้อนี้ถ้าจะพูดให้เห็นชัดก็อาจกล่าวได้ว่า อัครเสนาบดีอังกฤษเป็นผู้มีพวกพ้องมากกว่า บุคคลฝ่ายอื่นในปาลิเม็นต์ ตามปกติย่อมจะชนะโหวตเสมอ ถ้าจะพูดให้ลึกไปอีกหน่อยก็คือว่า อัครเสนาบดีได้รับตำแหน่ง​เพราะเป็นหัวหน้าชมรมการเมือง ซึ่งราษฎรนิยมมากที่สุดในเวลาที่เลือกตั้ง

ส่วนเปรสิเด็นต์อเมริกานั้นมิได้เป็นสมาชิกของคอนเกร็ส เป็นผู้บริหารราชการบ้านเมืองอยู่ต่างหากจากรัฐสภาทีเดียว ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะว่า เมื่อร่างรัฐธรรมนูญอเมริกันขึ้น เมื่อประมาณ ๑๕๐ ปีมาแล้วนั้น พวกผู้ร่างยังไม่เข้าใจวิธีการที่ใช้คณะเสนาบดี, ซึ่งในสมัยนั้นเริ่มจะเปลี่ยนไปเป็นอย่างใหม่ในประเทศอังกฤษ พวกร่างรัฐธรรมนูญอเมริกันไม่ทันรู้ว่าในตอนนั้น พระราชาอังกฤษเริ่มทรงใช้วิธีเลือกเสนาบดีในพวกคนสำคัญ ๆ ในสภาสามัญ ไม่ทรงเลือกคนภายนอกให้เข้าไปในคณะนั้น เพราะเหตุที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญอเมริกันไม่ทราบความเป็นไปในประเทศอังกฤษข้อนี้ จึงบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญว่า ห้ามมิให้สมาชิกแห่งรัฐสภารับตำแหน่งมีเงินเดือนในราชการเป็นอันขาด แม้ผู้เป็นเสนาบดีก็เป็นสมาชิกรัฐสภาไม่ได้ ตัวเปรสิเด็นต์ก็ไม่ได้เป็นสมาชิกรัฐสภาอยู่แล้ว แต่จะตั้ง​ใครในรัฐสภาให้เป็นเสนาบดีก็ไม่ได้ ท่านเปรสิเด็นต์เองเป็นสมาชิกของชมรมการเมืองชมรมหนึ่งนอกรัฐสภา แต่จะตั้งสมาชิกชมรมของตนที่อยู่ในสภาผู้เฒ่า หรือสภาผู้แทนเป็นเสนาบดีก็ไม่ได้

แต่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญอเมริกันยังไปไกลกว่านี้ เพื่อจะแยกอำนาจให้เด็ดขาด ได้บัญญัติวิธีซับซ้อนไว้เพื่อจะให้ตรวจตรากัน และถ่วงน้ำหนักกัน มิให้ส่วนใดของรัฐบาลถือเอาอำนาจเกินไปได้ วิธีนั้นยกมากล่าวให้เห็นบางข้อที่เป็นอยู่ในปัจจุบันดังนี้

ถ้าสภาผู้เฒ่าและสภาผู้แทนเห็นไม่ลงรอยกันในเรื่องใด เรื่องนั้นก็เป็นอันค้างเติ่ง ไม่มีวิธีจะแก้ไขให้ลงรอยกันได้

ถ้าประศาสโนบายของเปรสิเด็นต์ไม่ตรงกับความเห็นของสภาผู้แทนหรือผู้แทน ปัญหาก็เป็นอันค้างเติ่งไม่มีทางที่จะแก้ให้ลุล่วงไปได้

รัฐธรรมนูญไม่ได้เตรียมทางการไว้ที่จะเสนอปัญหา​ค้างเติ่งให้ประชาชนทั่วไปโหวตตัดสินได้

เปรสิเด็นต์ซึ่งได้รับเลือกตั้งแล้วนั้น จะบังคับให้ลาออกไม่ได้ ต้องปล่อยให้อยู่ไป ๔ ปีเสมอ เปรสิเด็นต์ที่อยู่ไม่ถึง ๔ ปี ก็มีแต่ที่ตายเสียก่อน

รัฐสภาคือคอนเกร็สนั้นยุบไม่ได้

การเลือกตั้งส่วนหนึ่ง ๆ แห่งรัฐบาลนั้น มีกำหนดปีให้รับตำแหน่ง และรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่า เมื่อไรจึงให้เลือกกันครั้งหนึ่ง

การเลือกเปรสิเด็นต์ การเลือกสมาชิกสภาผู้แทน และการเลือก ๑ ใน ๓ ของสมาชิกสภาผู้เฒ่านั้น เลือกในราวเวลาเดียวกัน ผิดกันเพียงว่า เปรสิเด็นต์เลือกคราวละ ๔ ปี สมาชิกสภาผู้แทนและ ๑ ใน ๓ ของสมาชิกสภาผู้เฒ่า เลือกใหม่ทุก ๆ ๒ ปี

ผู้ร่างรัฐธรรมนูญอเมริกันเห็นว่า การที่กำหนดให้เลือกสมาชิกรัฐสภาใหม่ เมื่อเปรสิเด็นต์รับตำแหน่งไปได้ประมาณครึ่งหนึ่งของกำหนดเวลาของเปรสิเด็นต์นั้น เป็น​ความคิดดีนัก เพราะจะเป็นการซ้อมความเห็นของประชาชนทั่วไป เป็นเครื่องชี้ให้เห็นว่า ราชการที่เปรสิเด็นต์ได้ปฏิบัติไปในครึ่งแรกแห่งกำหนด ๔ ปีนั้น ถูกใจราษฎรหรือไม่ ถ้าปรากฏว่าความนิยมในเปรสิเด็นต์เสื่อมไป เปร สิเด็นต์ก็จะรู้ใจราษฎรและปฏิบัติอนุโลมตามควร

เราจะได้กล่าวในตอนหน้าว่า ตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญอเมริกาเช่นนี้ เมื่อใช้รัฐธรรมนูญมาได้จนเวลาปัจจุบันก็เป็นอย่างไรบ้าง

เราได้ตั้งปัญหาในตอนก่อนว่า ข้อความบางอย่างที่บัญญัติไว้ ๑๕๐ ปีมาแล้วในรัฐธรรมนูญอเมริกานั้น เมื่อทำเข้าจริงมาจนถึงเวลาปัจจุบันเป็นอย่างไรบ้าง เราควรจะกล่าวเสียแต่บัดนี้ว่า สิ่งทั้งหลายในโลกที่เห็นกันโดยมากว่าเสียจนไม่มีดี หรือดีจนไม่มีเสียนั้นน้อยนัก

ในสหปาลีรัฐอเมริกา มีชมรมการเมืองใหญ่อยู่ ๒ ชมรม เรียกว่าชมรมรีปับบลิกันชมรมหนึ่ง เรียกว่าชมรมดีโมแครตชมรมหนึ่ง หลักการของ ๒ ชมรมนี้แตกต่างกัน​มากในสมัยที่อเมริกายังไม่เลิกทาส แต่เดี๋ยวนี้แตกต่างกันน้อย จนยากที่จะชี้แจงเป็นภาษาไทยให้แจ่มแจ้งได้ และไม่จำเป็นที่จะอธิบายในที่นี้ เพราะผู้อ่านจะเข้าใจข้อความที่เขียนนี้ได้ โดยไม่ต้องทราบว่าชมรมทั้ง ๒ นั้นผิดกันอย่างไร

การเลือกเปรสิเด็นต์ในอเมริกานั้น เปรสิเด็นต์ที่ได้รับเลือกที่เป็นสมาชิกของชมรมใดชมรมหนึ่งใน ๒ ชมรมนั้นเอง และในการเลือกสมาชิกคอนเกรส (รัฐสภา) ซึ่งเลือกใกล้ ๆ กับเวลาที่เลือกเปรสิเด็นต์นั้น ชมรมที่ได้เข้าอยู่ในคอนเกรสมาก ก็คือชมรมที่เปรสิเด็นต์เป็นสมาชิกนั่นเอง เพราะฉะนั้นเมื่อเปรสิเด็นต์เข้ารับตำแหน่งใหม่ ๆ ก็คงจะได้รับอุดหนุดของคอนเกร็สเต็มที่

แต่เมื่อถึงเวลา ๒ ปี มีการเลือกคอนเกร็สใหม่ ถ้าเปรสิเด็นต์ได้ทำอะไรไปแล้ว ซึ่งไม่เป็นที่พอใจคน คอนเกร็สใหม่ก็อาจมากไปด้วยสมาชิกที่มาจากชมรมปรปักษ์ และถ้าเป็นเช่นนั้น สองปีหลังของเปรสิเด็นต์ก็เป็น​สองปีที่มีขวากและหนามมาก ที่กล่าวมานี้ไม่หมายความว่าเป็นเช่นนั้นเสมอ แต่อาจเป็นได้

ตัวอย่างที่เป็นเช่นว่า ก็คือเมื่อเปรสิเด็นต์วิลซันได้รับตำแหน่ง ท่านผู้นั้นเป็นดีโมแครต เมื่อได้รับเลือกเป็นเปรสิเด็นต์ ใน ค.ศ. ๑๙๑๖ นั้น ชมรมดีโมแครตได้เข้าคอนเกร็สมากกว่าพวกชมรมโน้น ๒ ปีแรกของเปรสิเด็นต์วิลซันจึงเป็นไปโดยเรียบร้อย แต่ ๒ ปีหลังไม่เป็นเช่นที่ว่า เพราะเมื่อหย่ามหาสงครามใหม่ ๆ ใน ค.ศ. ๑๙๑๘ นั้น ถึงกำหนดเลือกคอนเกร็สใหม่ พวกที่เข้าใหม่ส่วนมากเป็นพวกชมรมรีปับลิกัน ทั้งในสภาผู้เฒ่าและสภาผู้แทน ชมรมของเปรสิเด็นต์สู้โหวตไม่ได้ การที่เป็นเช่นนี้ก็คือ ประชาชนชาวอเมริกาไม่เห็นชอบในรัฐประศาสโนบายของเปรสิเด็นต์วิสซัน แต่วิลซันจะต้องเป็นเปรสิเด็นต์ไปอีก ๒ ปี ทั้ง ๆ ที่คอนเกร็สเป็นเสี้ยนหนามเสียแล้ว

ชนในยุโรปส่วนมากในตอนนั้นไม่เข้าใจรัฐธรรมนูญอเมริกันไม่เข้าใจว่าอาจ “กลับตาลิปัตร” กันได้ เพราะ​ฉะนั้นเมื่อวิลซันไปปารีสในฐานะผู้แทนอเมริกา เพื่อเจรจาหนังสือสัญญาเลิกสงคราม คนทั้งหลายก็นิยมชมชื่น ว่าเป็นผู้บงการให้เลิกวิวาทและขุ่นข้องหมองใจกันในยุโรปได้ วิสซันได้ช่วยทำหนังสือสัญญาในนามผู้แทนอเมริกา ได้วางหลักลงหลายข้อซึ่งคนในยุโรปเห็นด้วย เช่น จัดสันนิบาตชาติให้มีชีวิตขึ้น เป็นต้น ในตอนนั้นเข้าใจกันว่า อเมริกาจะเป็นหัวเรี่ยวหัวแรงของสันนิบาตชาติ เพราะเปรสิเด็นต์ของอเมริกาเองได้ร่วมคิด หรือเป็นต้นคิดในการนั้น และได้ลงชื่อแทนอเมริกาด้วย

แต่ประชาชนในอเมริกาไม่เห็นอย่างเปรสิเด็นต์ และตามรัฐธรรมนูญอเมริกัน หนังสือสัญญากับต่างประเทศจะต้องได้รับอนุมัติจากสภาผู้เฒ่าก่อนจึงจะใช้ได้ สภาผู้เฒ่าใน ๒ ปีหลังของเปรสิเด็นต์วิลซันไม่ใช่พวกชมรมเดียวกับเปรสิเด็นต์ จึงไม่ยอมให้อนุมัติหนังสือสัญญาแวร์ไซล์ และไม่ให้อนุมัติหนังสือสัญญาสันนิบาตชาติด้วย เมื่ออเมริกาเอาตัวออกห่างเสียแล้วเช่นนี้ รูปการทั้งหลาย​ที่เปรสิเด็นต์วิลซันช่วยคิดและทำไว้ก็อ่อนแอลงไปทันที แต่สันนิบาตชาติที่อเมริกาไม่เข้าด้วย ก็กระพร่องกระแพร่งมาจนบัดนี้ (พ.ศ. ๒๔๗๙)

ตัวอย่างที่ยกมาแล้วนทำให้เห็นว่า เปรสิเด็นต์อเมริกัน อาจมีกำลังและอำนาจทำอะไรทำสำเร็จใน ๒ ปีแรก แต่ใน ๒ ปีหลังอาจก่อนเปลี้ยทำอะไรไม่ได้ มีแต่จะคอยให้กำหนดอายุสิ้นไป ผู้อ่านไม่พึงเข้าใจว่าเป็นดังนั้นเสมอ พึงทราบแต่ว่าอาจเป็นได้เท่านั้น

รูปการเช่นที่กล่าวนี้ เป็นไปไม่ได้ในประเทศอังกฤษ ในประเทศนั้น ถ้าอัครเสนาบดีแห้โหวตในปาลิเม็นต์โดยปัญหาสำคัญ อัครเสนาบดีและเพื่อนเสนาบดีทั้งชุดก็ลาออก หรือจัดการให้เลือกปาลิเม็นต์ใหม่ ถ้าปาลิเมนต์ใหม่ส่วนมากเป็นพวกเข้ากับอัครเสนาบดี อัครเสนาบดีกับเสนาบดีทั้งชุดก็ไม่ต้องลาออก เพราะปรากฏแล้วว่า ประชาราษฎรยัง “ถือหาง” เสนาบดีชุดนั้นอยู่ การยุบปาลิเม็นต์เลือกกันใหม่กลางคันนั้น ย่อมเป็นการใหญ่ เพราะฉะนั้นถ้าไม่​ใช่ปัญหาสำคัญ พวกเสนาบดีก็คงจะลาออกเฉย ๆ เปิดทางให้พวกอื่นเข้าเป็นรัฐบาลบ้าง การเป็นดังนี้ อัครเสนาบดีอังกฤษคงจะเป็นผู้ที่ได้โหวตมากในปาลิเม็นต์อยู่เป็นปกติ จะทำอะไรลงไป ก็รู้ว่าปาลิเม็นต์ส่วนมากจะคอยอุดหนุน ส่วนเปรสิเด็นต์อเมริกานั้น อาจเป็นเช่นอัครเสนาบดีอังกฤษทั้งใน ๒ ปีหลัง แต่ไม่แน่ เพราะใน ๒ ปีหลังอาจหายใจไม่ค่อยทั่วท้องก็ได้

ลักษณะสำคัญของรัฐธรรมนูญอเมริกันอีกลักษณะหนึ่ง ก็คือการแบ่งอำนาจระหว่างรัฐและแคว้นที่แยกกันเป็นส่วน ๆ (ในที่นี้ใช้คำว่ารัฐเป็นคำเรียกส่วนรวม คำว่าแคว้นเป็นคำเรียกส่วนแยก) รัฐธรรมนูญกล่าวจำแนกไว้ว่า สิทธิของรัฐมีอย่างไร สิทธิของแคว้นมีอย่างไร และสิทธิที่ให้ไว้ในรัฐธรรมนูญนั้น จะออกกฎหมายธรรมดาแปรให้เป็นไปอย่างอื่นไม่ได้ ถ้ากฎหมายไหนไม่อยู่ภายในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ กฎหมายรายนั้นก็เป็นกฎหมายหมัน ใครไม่ต้องทำตาม ส่วนรัฐธรรมนูญนั้น จะเปลี่ยน​ข้อความในมาตราใด ก็ต้องแปรกันให้จริงจังตามวิธีที่บัญญัติไว้ เป็นการที่ทำได้โดยยาก เห็นได้ในคราวที่แปรรัฐธรรมนูญเพื่อห้ามมิให้กินเหล้ากันทั้งประเทศ แล้วกลับแปรให้กินได้ เป็นตัวอย่าง การแปร ๒ ครั้งนั้นกินเวลาช้านานทีเดียว

เราจะกล่าวถึงการแบ่งอำนาจระหว่างรัฐกับแคว้นในวาระหน้าต่อไป

ได้กล่าวในตอนก่อนว่า สิทธิของสหปาลีรัฐคือรัฐที่เป็นส่วนรวมในอเมริกานั้น มีแยกกับสิทธิของแคว้น ซึ่งเป็นส่วนแยก ทั้งนี้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ และรัฐธรรมนูญของอเมริกานั้นแปรยากที่สุด การแปรรัฐธรรมนูญผู้เสนอต้องมีจำนวน ๒ ใน ๓ แห่งสภาผู้เฒ่าและสภาผู้แทนแล้วแคว้นต่าง ๆ ยังต้องให้อนุมัติไม่น้อยกว่า ๓ ใน ๔ แห่งจำนวนแคว้นทั้งหมดอีกชั้นหนึ่ง ถ้าปาลิเม็นต์​ของแคว้นหรือปาลิเมนต์ของรัฐก็ดีออกกฎหมายนอกเหนือบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญไป ศาลฎีกามีอำนาจตัดสินให้กฎหมายนั้นเป็นหมันได้ ในประเทศอังกฤษศาลต้องตัดสินตามกฎหมายที่ปาลิเม็นต์บัญญัติขึ้น ถึงแม้ศาลจะเห็นกฎหมายนั้นโง่หรือบ้าเต็มที ก็ต้องตัดสินไปตาม แต่ในอเมริกาไม่เป็นเช่นนั้น ศาลฎีกาอาจตัดสินให้เอากฎหมายทิ้งตะกร้าเสียก็ได้ ศาลฎีกาในอเมริกามีผู้พิพากษา ๙ คนและความเห็นส่วนมากของ ๙ คน นั้นบังคับได้ เพราะฉะนั้นผู้พิพากษาเพียง ๕ คน อาจตัดสินว่ากฎหมายที่คอนเกร็ส (รัฐสภา) ออกนั้นไม่ใช่กฎหมาย และเมื่อตัดสินไปเช่นนั้นแล้ว ก็ไม่มีวิธีแก้ไขได้ นอกจากจะแปรรัฐธรรมนูญเสียใหม่ แต่การแปรนั้นยากนัก ดังได้กล่าวมาแล้ว

ในปีสองปีนี้ เปรสิเด็นต์โรซเว็ลต์ได้ออกกฎหมายหลายราย โดยอำนาจที่รับจากคอนเกร็ส เป็นประเภท​กฎหมายที่ช่วยคนขาดแคลนให้มีพออยู่พอกินในเวลาอัตคัด แต่กฎหมายนั้น มีผู้ยกขึ้นเสนอต่อศาลว่าผิดรัฐธรรมนูญ ศาลได้ตัดสินว่าผิด กฎหมายนั้นก็เป็นอันใช้ไม่ได้ และการช่วยคนที่ขาดแคลนก็ต้องระงับไป เหตุการณ์เช่นนั้นชอบกลนักหนา ราษฎรได้ความเดือดร้อน เนื่องแต่ความเป็นไปทั่วโลกในปัจจุบัน ครั้นจะคิดแก้ไข ก็ผิดกับรัฐธรรมนูญซึ่งทำไว้ในสมัยที่ยังคาดล่วงหน้าไม่ได้ว่าจะเป็นเช่นนี้

ผู้ร่างรัฐธรรมนูญอเมริกันในสมัยโน้น พะวงที่จะบัญญัติกฎหมายคุ้มครองสิทธิของแคว้นไม่ให้รัฐเหยียบย่ำได้ ใช่แต่เท่านั้นยังคุ้มครองสิทธิของบุคคลที่เป็นชาวแคว้นและชาวรัฐ ไม่ให้รัฐบาลล่วงล้ำสิทธินั้นได้อีกเล่า ผู้ร่างรัฐธรรมนูญคิดในเวลานั้นอย่างเดียวกับที่คนโดยมากคิด คือว่ารัฐบาลต้องปกครองโดยอำนาจอันมีขอบเขต ไม่ให้รัฐบาลเหยียบย่ำสิทธิของบุคคล และบุคคลควรมีอิสรภาพ​มากที่สุดที่ควรมีได้ คติเช่นนี้มีมาแทบจะตลอดพงศาวดารอเมริกัน จนถึง ๑๐๐ ปีที่ ๒๐ คือสมัยปัจจุบัน จึงมาเกิดเห็นทางบกพร่องในคตินั้นขึ้นบ้าง เหตุใดศาลจึงเอากฎหมายที่เปรสิเด็นต์และคอนเกร็สบัญญัติขึ้นนั้นโยนตะกร้าทิ้งเสียได้

รัฐธรรมนูญอเมริกันบางมาตรา ซึ่งคุ้มครองอิสรภาพและทรัพย์สมบัติของบุคคล รัฐบาลของรัฐหรือรัฐบาลของแคว้นจะทำอะไรกับชีวิต หรืออิสรภาพ หรือทรัพย์สมบัติของบุคคลไม่ได้ เว้นแต่จะได้ปฏิบัติตามวิธีการที่บัญญัติในกฎหมาย รัฐธรรมนูญมีอยู่เช่นนี้ ศาลจึงได้นำมาอ้างหลายครั้งแล้วมิให้ใช้กฎหมายที่ออกใหม่ในเรื่องสังสรรค์ ไม่ให้รัฐบาลเข้าชายปกครองหรือดูแลอุตสาหกรรม และไม่ให้ออกบัญญัติร่างระเบียบการจ้างคนงานเป็นต้น จะยกตัวอย่างให้เห็นว่า รัฐได้ออกกฎหมายรายหนึ่งไม่ให้ค้า​ขายสินค้าที่ใช้แรงเด็กทำขึ้น ที่ห้ามก็เพื่อจะคุ้มครองเด็ก แต่ศาลฎีกาตัดสินว่า กฎหมายนั้นใช้ไม่ได้ เพราะรัฐล่วงเกินสิทธิของแคว้น ถ้าแคว้นไหนเห็นควรออกกฎหมายเช่นที่ว่าก็ควรออกเอง ไม่ควรรัฐจะล่วงสิทธิของแคว้นเข้าไปออกกฎหมายเช่นนั้น กฎหมายอีกรายหนึ่ง แคว้นนิวยอร์คออกใช้จำเพาะในแคว้นของตนเอง บัญญัติว่าไม่ให้โรงทำขนมปังเปิดทำงานเกินวันละ ๑๐ ชั่วโมง ทั้งนี้เพื่อไม่ให้คนงานต้องทำงานกรากกรำเกินไป แต่ศาลฎีกาตัดสินว่ากฎหมายนั้นใช้ไม่ได้ เพราะต้องเป็นสิทธิของบุคคลที่จะรับจ้างได้ตามใจ และสิทธิของเจ้าของโรงงานที่จะเปิดโรงงานของตนได้โดยอิสรภาพ อันที่จริงคำตัดสินของศาลฎีกาก็ไม่คงเส้นคงวาเสมอ บางทีคำตัดสินใหม่ ก็ไม่ยืนรอยตามคำตัดสินเก่า แต่ถ้าจะเทียบกับประเทศอังกฤษ ก็กล่าวได้ว่าปัญหายาก ๆ ที่เกิดขึ้นใหม่ ๆ และทำให้ความยากแค้นเกิดแก่พลเมืองนั้น อังกฤษออกกฎหมาย​ช่วยแก้ไขได้บ้าง แต่ในอเมริกากฎหมายที่ออกโดยความตั้งใจเช่นนั้น ถูกศาลฎีกาขัดคอบ่อย ๆ ว่าผิดรัฐธรรมนูญ

การผิดรัฐธรรมนูญนั้นผิดจริง แต่รัฐธรรมนูญได้ทำขึ้นในสมัยที่อเมริกามีพลเมืองเป็นชาวนา ประมาณ ๔ ล้านคนเท่านั้น เวลานี้ (พ.ศ. ๒๔๗๙) มีพลเมืองกว่า ๑๐๐ ล้านคน และมิใช่ชาวนาล้วนดังแต่ก่อน อเมริกาเดี๋ยวนี้เป็นอย่างไร เราก็รู้กันอยู่แล้ว

ผู้อ่านอาจถามว่าตามที่เล่ามานี้ เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงของเปรสิเด็นต์โรซเว็ลต์อย่างไรบ้าง เราคิดว่าเปรสิเด็นต์โรซเว็ลต์ผู้นี้มีอำนาจและเป็นที่เชื่อถือของประชาชนไม่น้อยกว่าเปรสิเด็นต์คนไหนในพงศาวดารของอเมริกา และที่เป็นดังนี้ก็เพราะชนชาวอเมริกาเปลี่ยนความเห็นไปจากแต่ก่อน หาได้ตรึงตะปูแน่นอยู่ในเรื่องอิสรภาพแห่งบุคคลไม่ อเมริกันสมัยนี้ต้องการให้รัฐบาลออกกฎหมายช่วยคุ้มครองการงานค้าขาย และต้องการให้บัญญัติกฎหมาย​ในทางสังสรรค์ เช่น กำหนดเวลาทำงานที่กล่าวเมื่อกี้เป็นคติซึ่งคนรุ่นก่อน ๆ ไม่ยอมเลย เพราะตลอดเวลาช้านานที่ประเทศมั่งคั่งด้วยทรัพย์และพลเมืองเป็นสุขอยู่นั้น ถึงรัฐบาลจะอ่อนป้อแป้ก็ไม่ว่า แต่เมื่อเกิดอัตคัดและการค้าขายตกต่ำขึ้นใน ค.ศ. ๑๙๒๙ ชาวนาและพ่อค้าเป็นอันมาก ก็ต้องประชันหน้ากับความล้มละลาย เพราะเมื่อราคาสินค้าตกต่ำ อัตราค่าจ้างก็ต้องลดลงไปตามกัน และคนต้องออกจากงานก็มาก จนมีคนไม่มีงานทำหลายล้านคนเป็นครั้งแรกในพงศาวดารของอเมริกา เหมือนคนที่ไม่เคยเจ็บ ถ้าล้มเจ็บก็รู้สึกป่วยมาก ภาวะเช่นเดียวกันนั้นในยุโรปก็เป็นเหมือนกัน แต่รัฐบาลในยุโรปออกกฎหมายช่วยแก้ไขให้บันเทาไปได้บ้าง ในอเมริการัฐบาลทำอะไรไม่ได้ เพราะรัฐธรรมนูญขวางอยู่ ก็ได้แต่ทำตาปริบ ๆ เท่านั้นเอง

ในเวลาที่เริ่มอัตคัตนั้น ชมรมรีปับลิกกันเป็น​รัฐบาล โรซเว็ลต์เป็นพวกชมรมดีโมแครต ครั้นถึงคราวเลือกใน ค.ศ. ๑๙๓๒ โรซเว็ลต์เป็นผู้สมัครรับเลือกเป็นเปรสิเด็นต์มาจากชมรมดีโมแครต ได้เสนอโครงการที่จะจัดใหม่ในทางอุตสาหกรรมและทางสังสรรค์ ชนส่วนมากโห่ร้องอวยชัย เพราะเห็นท่าทางจะบันเทาความลำบากได้ โรซเว็ลต์จึงได้รับเลือกเป็นเปรสิเด็นต์ และพวกชมรมดีโมแครตก็ได้เข้าคอนเกร็ส ทั้งสภาผู้เฒ่าและสภาผู้แทนเป็นอันมาก วิธีการของเปรสเด็นต์โรซเว็ลต์นั้นได้รับอุดหนุนแข็งแรงตลอดมาจน ค.ศ. ๑๙๓๔ ถึงคราวเลือกคอนเกรสใหม่ แต่พวกคอนเกรสใหม่ก็ยังเป็นพวกโรซเว็ลต์อยู่นั่นเอง

ในอเมริกา ถ้าพวกคอนเกร็สเข้ากับเปรสิเด็นต์ไซร้ เปรสิเด็นต์จะทำอะไรก็ได้ ถ้าคอนเกร็สไม่เข้าด้วย เปรสิเด็นต์ก็แทบจะทำอะไรไม่ได้เลย เปรสิเด็นต์รูซเว็ลต์มีคอนเกร็สหนุนหลังเต็มที่ จึงพยายามจะจัดการหลาย​อย่างให้สำเร็จไปใน ๔ ปี ล้วนแต่เป็นการซึ่งถ้าในประเทศอังกฤษก็จะต้อง ๕๐ ปี จึงจะสำเร็จไปได้ เปรสิเด็นต์โรซเว็ลต์ได้บันดาลแล้วให้ออกกฎหมายหลายอย่างที่ขัดกับคติเก่า ซึ่งยกอิสระภาพของบุคคลให้เลิศลอยอยู่อย่างเดียว ไม่ว่าคตินั้นจะเป็นปฏิปักษ์ต่อความมั่นคง และความสำราญกายสบายใจในประเทศทั่วไปหรือไม่ อาศัยกฎหมายใหม่ ๆ เหล่านั้น ได้เปิดกระทรวงหรือกรมใหม่ ๆ ให้มีหน้าที่อนุมัติหรือบังคับโครงการต่าง ๆ ที่จะจัดอุตสาหกรรมให้แข็งแรงขึ้น ให้จัดช่วยการส่งสินค้าไปขาย ช่วยในทางสังสรรค์ ตั้งอัตราค่าจ้างและเวลาทำงาน และตรวจตราความเป็นไปในโรงงานเป็นต้น

แต่ทั้งหมดนี้ ยังจะเห็นสำเร็จตลอดปลอดโปร่งถาวรไปได้ด้วยยาก เพราะเหตุ ๒ ประการ ประการหนึ่ง ถ้าเปรสิเด็นต์ (จะโรซเว็ลต์หรือใครในภายหน้าก็ตาม) ไม่ได้ความอุดหนุนของคอนเกร็สเมื่อใด ก็จะเกิดการค้าง​เติ่ง ดังที่ได้ชี้แจงมาในตอนก่อน ๆ แล้ว (เชิญผู้อ่านย้อนกลับไปดูถ้าจำไม่ได้) ประการที่ ๒ ถ้าศาลฎีกาอาจตัดสินว่า กฎหมายที่ออกนั้นผิดรัฐธรรมนูญดังที่ได้ตัดสินไปบ้างแล้ว เช่น กฎหมายที่เรียกว่า เป็น. อาร์. เอ. (National Recovery Act) เป็นต้น ถ้าศาลตัดสินดังนั้น อะไรที่ทำไป ถึงจะเห็นประโยชน์สักเท่าไร ๆ ก็ผิดกฎหมาย ท่าไม่ได้ทั้งนั้น

ทั้ง ๒ ประการนี้กระเทือนไปถึงรัฐธรรมนูญทีเดียว ในเวลานี้มีความเห็นของคนเป็นอันมาก ว่าควรแปรรัฐธรรมนูญบางมาตรา เช่น มาตราที่บัญญัติเรื่องศาลฎีกา เป็นต้น ในสภาผู้เฒ่าได้มีสมาชิกผู้เฒ่าจริงๆ คนหนึ่งชื่อ นอริซ ได้เสนอแล้วเมื่อเร็ว ๆ นี้ว่า ตามที่บัญญัติไว้ว่า คำตัดสินของผู้พิพากษาส่วนมากในศาลฎีกา สักแต่ว่ามากกว่ากันแม้คนเดียว ก็เป็นคำตัดสินซึ่งบังคับได้นั้น ควรเปลี่ยนให้เป็นว่า ถ้าเป็นคำตัดสินกฎหมายรายไหน​นอกเหนือรัฐธรรมนูญหรือไม่ ก็ต้องให้เป็นคำตัดสินซึ่งผู้พิพากษาเห็นพร้อมกันทั้ง ๙ คนเป็นเอกฉันท์จึงจะบังคับได้

โดยนัยที่กล่าวมานี้ ย่อมจะเห็นได้ว่า ความยากในทางเศรษฐการที่แก้ยังไม่ตกนั้น เกิดจากรัฐธรรมนูญเป็นส่วนไม่น้อยเลย.

----------------------------

​พิมพ์ที่โรงพิมพ์อักษรสัมพันธ์ ๔๘ สี่กั๊กเสาชิงช้า พระนคร

นายประยูร พิศนาคะ ผู้พิมพ์และผู้โฆษณา พ.ศ. ๒๕๐๒