เรื่องแก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติควบคุมกิจการธนาคาร

​ด้วยท่านรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลังได้ปรารภว่า สมควรแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติควบคุมกิจการธนาคารเสียใหม่ ข้าพเจ้าจึ่งขอเสนอความเห็นในหลักทั่ว ๆ ไปดั่งต่อไปนี้ และได้แนบพระราชบัญญัติใหม่ที่ได้ร่างขึ้นตามแนวความเห็นนั้นมาด้วยแล้ว

๑. ความเบื้องต้น

๑. ถ้าจะพูดกันตรง ๆ การธนาคารย่อมเป็นกิจการที่จะควบคุมจริงๆ หาได้ไม่ เพราะการประกอบธุรกิจของธนาคารย่อมต้องอาศัยความวินิจฉัยและดุลยพินิจเป็นที่ตั้ง เช่นในการที่จะให้กู้ยืมเงินแต่ละราย ก็ย่อมมีพฤติการณ์ต่างกันบ้างไม่มากก็น้อย จะให้รายใดกู้หรือไม่ให้กู้ก็ต้องอาศัยความวินิจฉัย อนึ่ง ในการประกอบธุรกิจของธนาคารย่อมจะต้องมีการเสี่ยงบ้าง จะควรเสี่ยงมากน้อยเพียงไรก็ต้องอาศัยความวินิจฉัยและดุลยพินิจเหมือนกัน จะออกกฎหมายวางกฎเกณฑ์ไว้ตายตัวหาได้ไม่

​เพราะเหตุที่จะควบคุมจริงๆ ไม่ได้ กฎหมายว่าด้วยการธนาคารจึงต้องมีลักษณะเป็นการกำหนดมาตรฐานบางอย่างไว้ แล้วให้รัฐบาลมีอำนาจกำกับดูแลให้ธนาคารดำรงไว้ซึ่งมาตรฐานที่กำหนดไว้นั้น

๒. ข้อที่ควรระลึกอีกข้อหนึ่งมีอยู่ว่า เมื่อมีกฎหมายว่าด้วยการธนาคาร รัฐก็ย่อมมีความรับผิดชอบ (ในทางศีลธรรม) ในความมั่นคงของธนาคารด้วย เพราะเมื่อรัฐใช้อำนาจแล้ว ความรับผิดชอบย่อมเป็นเงาตามตัวมา อนึ่ง ขณะนี้ก็เป็นที่เข้าใจกันอยู่มากว่าธนาคารมั่นคงเพราะมีกฎหมายให้กระทรวงการคลังควบคุม

การออกกฎหมายว่าด้วยการธนาคารจึงมีความยากลำบากอยู่ที่ว่ารัฐบาลเข้าควบคุมธนาคารจริงๆ ไม่ได้ แต่เมื่อออกกฎหมายว่าด้วยการธนาคารไปแล้ว รัฐบาลย่อมจะหนีไม่พ้นความรับผิดชอบในความมั่นคงของธนาคาร ฉะนั้น กฎหมายที่จะออกจึงจะต้องให้อำนาจรัฐบาลพอสมควร

๓. กฎหมายว่าด้วยการธนาคารมีอยู่แล้วแทบทุกประเทศ และในประเทศไทยก็มีธนาคารต่างประเทศตั้งทำการอยู่ด้วย ต่อไปนี้จึ่งจะได้พิจารณาวิธีการในเมืองต่างประเทศเป็นข้อๆ ไป และจะได้เสนอความเห็นว่าจะควรนำวิธีเหล่านั้นมาใช้ได้เพียงไร

๒. การจัดตั้งธนาคาร

๔. กฎหมายต่างประเทศแทบทุกประเทศมีบทบัญญัติว่าการตั้งธนาคารจะต้องได้รับอนุญาต แต่การให้อนุญาตนั้นต่างกัน คือ

​(ก) ในบางประเทศ (เช่นเดนมาร์ก) รัฐบาลไม่มีดุลยพินิจ เมื่อบุคคลใคจะตั้งธนาคารและปฏิบัติตามเงื่อนไขที่บัญญัติไว้แล้ว รัฐบาลก็ต้องอนุญาต

(ข) ในบางประเทศ (เช่นนอร์เวย์) รัฐบาลมีดุลยพินิจ เช่นอาจจะไม่อนุญาตก็ได้เมื่อเห็นว่าจะไม่เป็นประโยชน์ส่วนรวม (not in accordance with public interest)

ปัญหาข้อแรกที่ต้องพิจารณาจึงมีว่า จะให้รัฐบาลมีดุลยพินิจหรือไม่ ในประเทศทรัฐบาลมีดุลยพินิจเคยมีตัวอย่างที่ใช้ดุลยพินิจในทางที่ผิด เช่นได้กีดกันการตั้งธนาคารอันหนึ่งเพราะเหตุทางการเมือง มิใช่ทางเศรษฐกิจ อนึ่ง อำนาจที่จะไม่อนุญาตให้ตั้งธนาคารได้นั้นย่อมไม่สำคัญเท่ากับอำนาจที่จะบังคับให้ธนาคารต้องเลิกทำการ เพราะในบางกรณีการสั่งให้เลิกเสียนั้นจะเป็นทางช่วยให้ผู้ฝากเงินต้องเสียหายน้อยกว่าที่จะปล่อยไว้จนกว่าธนาคารจะล้มไปเอง

๕. ในการร่างพระราชบัญญัติใหม่จึ่งเห็นว่ามีนโยบายที่จะเลือกได้ ดั่งนี้

(๑) เมื่อบุคคลใดปรารถนาจะตั้งธนาคารและได้ปฏิบัติถูกต้องตามเงื่อนไขแล้ว ก็ต้องอนุญาตให้ตั้งได้ แต่ถ้าธนาคารใดดำเนินการในทางไม่ชอบไม่ควร และเป็นการเสียประโยชน์ทั่วไป รัฐบาลก็มีอำนาจสั่งให้ธนาคารนั้นเลิกทำการได้

​หรือ (๒) เมื่อบุคคลใดปรารถนาจะตั้งธนาคาร แม้ได้ปฏิบัติถูกต้องตามเงื่อนไขแล้วก็ตาม แต่ถ้ารัฐบาลเห็นไม่สมควรอนุญาตจะไม่อนุญาตให้ตั้งก็ได้ แต่เมื่อได้อนุญาตให้ตั้งได้แล้วก็ไม่มีอำนาจจะสั่งให้เลิกทำการ

พระราชบัญญัติ พ.ศ. ๒๔๘๐ ได้ดำเนินตามนโยบายที่ (๒) ซึ่งข้าพเจ้าเองเห็นว่าไม่เหมาะเพราะเหตุที่กล่าวแล้วในข้อ ๔ ข้างบนนี้ประการหนึ่ง และอีกประการหนึ่ง เมื่อมีธนาคารต่างประเทศเข้ามาขออนุญาต รัฐบาลคงจะต้องอนุญาตทุกราย (หรือแทบทุกราย) อำนาจที่จะไม่อนุญาตนั้นเกรงว่าจะใช้ได้แต่เฉพาะแก่ธนาคารไทย ฉะนั้น ในร่างพระราชบัญญัตินี้จึ่งได้ดำเนินตามนโยบายที่ (๑)

๖. ปัญหาต่อไปมีว่า จะยอมให้เอกชนหรือห้างหุ้นส่วนทำการธนาคารได้หรือไม่ หรือว่าจะบังคับว่าธนาคารจะต้องเป็นบริษัทจำกัด พระราชบัญญัติ พ.ศ. ๒๔๘๐ ไม่มีข้อจำกัด ธนาคารจะเป็นเอกชนหรือห้างหุ้นส่วนก็ได้ แต่เมืองต่างประเทศสมัยนี้ส่วนมากเีอยงไปในทางที่จะให้ธนาคารต้องเป็นบริษัทจำกัด ในประเทศไทยธนาคารที่มีอยู่ในขณะนี้ล้วนเป็นบริษัทจำกัดอยู่แล้ว และกฎหมายทั่วไป (ประมวลแพ่ง) ก็มีบทควบคุมบริษัทจำกัดมากกว่าอื่น ฉะนั้น จึ่งเห็นควรบัญญัติได้แล้วว่าธนาคารต้องเป็นบริษัทจำกัด

๗. ชื่อหรือคำแสดงชื่อธนาคารก็เป็นเรื่องที่ควรบัญญัติไว้เพื่อป้องกันความเข้าใจผิดของประชาชน เพราะธนาคารตั้งอยู่ได้ด้วย​ความเชื่อถือ ความเข้าใจผิดว่าธนาคารหนึ่งเป็นอีกธนาคารหนึ่งนั้น อาจเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายได้มาก กฎหมายต่างประเทศบางฉบับจึ่งมีบทบัญญัติเรื่องชื่อไว้ด้วย ในร่างพระราชบัญญัติท้ายนี้ได้เขียนบทบัญญัติไว้ทำนองเดียวกัน

๓. ทุน

๘. ธนาคารทำธุรกิจด้วยเงินของบุคคลอื่นๆ ทุนของธนาคารเองจึ่งมีลักษณะเป็นเงินสำรอง หรือเงินประกันความปลอดภัยของผู้ฝากเงิน กฎหมายการธนาคารของเมืองต่างๆ จึ่งมีบทบัญญัติกำหนดจำนวนทุนของธนาคาร พระราชบัญญัติ พ.ศ. ๒๔๘๐ บัญญัติว่าธนาคารจะต้องมีทุนซึ่งชำระแล้วไม่น้อยกว่า ๒๐๐,๐๐๐ บาท เงินจำนวนนี้นับว่าอยู่ข้างน้อย เพราะในสมัยนี้ธนาคารไทยมีเงินฝากเป็นจำนวนมาก จึ่งควรจะกำหนดจำนวนทุนเพิ่มขึ้นอีกบ้าง

๙. ธนาคารจดทะเบียนในประเทศไทยที่มีทุนซึ่งชำระแล้วไม่เกิน ๕๐๐,๐๐๐ บาทนั้น มีดั่งต่อไปนี้

​ถ้าจะบัญญัติเสียใหม่ว่า ธนาคารต้องมีทุนที่ชำระแล้วไม่น้อยกว่า ๒๕๐,๐๐๐ บาท ก็จะกระทบกระเทือนธนาคารเดียว แต่ถ้าจะกำหนดจำนวนสูงกว่านี้จะมีความกระทบกระเทือนมาก จึ่งเห็นควรกำหนดเพียง ๒๕๐,๐๐๐ บาท แต่จำนวนนี้ก็ยังนับว่าต่ำ ฉะนั้น จึ่งควรแก้ไขบทบัญญัติให้ต้องมีเงินสำรองมากขึ้น เพราะการแก้ไขเรื่องเงินสำรองน่าจะมีผลกระทบกระเทือนน้อยกว่าเรื่องทุน

๔. เงินสำรอง

๑๐. เงินสำรองของธนาคารย่อมเป็นเงินประกันแก่ผู้ฝากเงินว่าถ้าหากธนาคารจะต้องชำระบัญชี และถ้าในเวลาชำระบัญชีนั้นสินทรัพย์ของธนาคารเสื่อมค่าไปบ้าง ธนาคารก็ยังมีเงินสำรองก้อนหนึ่งสำหรับชดเชย ฉะนั้นกฎหมายต่างประเทศจึ่งมีบทบัญญัติว่าด้วยเงินสำรอง และตามปกติก็บัญญัติอัตราไว้เป็นหลักเกณฑ์ว่า กำไรสุทธิในปีหนึ่งๆ จะต้องกันไว้เป็นเงินสำรองร้อยละเท่านั้นๆ จนกว่าเงินสำรองจะมีถึงจำนวนร้อยละเท่านั้น ๆ ของทุน

ในประเทศซึ่งเป็นประเพณีของธนาคารเองที่ซ่อนเงินสำรองไว้ (hidden reserves) มาก กฎหมายก็กำหนดอัตราข้างต่ำ เช่น ในสวิตเซอร์แลนด์กำหนดว่า จะต้องกันกำไรสุทธิไว้เป็นเงินสำรองร้อยละ ๕ ​จนกว่าเงินสำรองจะมีจำนวนถึงร้อยละ ๒๐ ของทุน แต่ในประเทศซึ่งไม่มีประเพณีดั่งกล่าว กฎหมายกำหนดอัตราข้างสูง เช่นในสวีเดนกำหนดว่าต้องกันกำไรสุทธิไว้ร้อยละ ๑๕ จนกว่าเงินสำรองจะมีจำนวนถึงร้อยละ ๕๐ ของทุน ในคานาดามีบทบัญญัติห้ามมิให้จ่ายเงินปันผลเกินกว่าร้อยละ ๘ ต่อปีจนกว่าเงินสำรองจะมีจำนวนถึงร้อยละ ๓๐ ของทุน

๑๑. พระราชบัญญัติ พ.ศ. ๒๔๘๐ บัญญัติว่า ต้องกันกำไรสุทธิไว้เป็นเงินสำรองร้อยละ ๑๐ จนกว่าเงินสำรองจะมีจำนวนถึงร้อยละ ๕๐ ของทุนที่ชำระแล้ว อัตราที่กล่าวนี้จะเรียกว่าสูงไม่ได้ เมื่อจะไม่บัญญัติให้ต้องมีทุนเป็นจำนวนมาก (ดูข้อ ๙) ก็ควรเพิ่มอัตรานี้ขึ้น อนึ่งปรากฏว่ามีบางธนาคารจ่ายเงินปันผลสูงถึงร้อยละ ๔๐ และร้อยละ ๔๘ ต่อปี ซึ่งส่อให้เห็นว่าคงจะไม่ใช้วิธีซ่อนเงินสำรองไว้มาก การจ่ายเงินปันผลในอัตราสูงถึงเพียงนี้ไม่เป็นของดีแก่ความมั่นคงของธนาคาร ทั้งอาจเป็นตัวอย่างให้ธนาคารอื่นต้องแบ่งตัวตามกันขึ้นไป ฉะนั้น จึ่งเห็นควรบัญญัติให้กันเงินกำไรสุทธิไว้เป็นเงินสำรองมากกว่าเวลานี้ และจำกัดเงินปันผลไว้ด้วย ทั้งนี้เป็นการชั่วคราวจนกว่าเงินสำรองจะมีจำนวนมากพอสมควร

๕. เงินสดสำรอง และ “ความเหลว”

๑๒. กฎหมายต่างประเทศโดยมากบัญญัติให้ธนาคารต้องมีเงินสดสำรองเพื่อ “ความเหลว” คือความสามารถจ่ายเงินตาม​คำสั่งของผู้ฝากได้โดยมิชักช้า เงินสดสำรองย่อมเป็นแนวป้องกันแนวที่หนึ่ง จะบัญญัติให้มีเงินสดสำรองมากหรือน้อยก็ต้องแล้วแต่ว่าแนวป้องกันแนวที่สองจะเหลวมากหรือน้อย ในสวิเดนไม่มีบทบัญญัติว่าด้วยแนวที่สอง จึ่งกำหนดอัตราเงินสดสำรองสูงถึงร้อยละ ๒๕ ของเงินฝาก ในอาเยนไตน์กำหนดร้อยละ ๒๔ ธนาคารในประเทศไทยไม่มีแนวที่สองที่เหลว (เช่นเงิน at call หรือ ตั๋วเงินการค้า) จึ่งควรกำหนดอัตราเงินสดสำรองไว้ข้างสูง^๑ แต่เพื่อให้มีความยืดหยุ่นได้บ้าง จึงควรให้อำนาจธนาคารกลางที่ก็จะสั่งให้ลดอัตรานั้นลงได้เมื่อเห็นสมควร เช่นเดียวกันกับในสหรัฐอเมริกาและอาเยนไตน์เป็นต้น

๖. การจำกัดประเภทแห่งสินทรัพย์หรือธุรกิจ

๑๓. วิธีดีที่สุดที่จะประกันความเหลวของธนาคารนั้น ได้แก่การบัญญัติไว้ว่าธนาคารจะมีสินทรัพย์ประเภทใดได้และไม่ได้ แต่การที่จะมีบทบัญญัติเช่นนี้ก็ไม่สมควร เพราะธนาคารจะต้องมีดุลยพินิจมากในการประกอบธุรกิจ กฎหมายต่างประเทศส่วนมากจึงบัญญัติไว้แต่ข้อห้าม คือห้ามหรือจำกัดการมีสินทรัพย์บางอย่างและการประกอบธุรกิจบางอย่าง เช่น ห้ามมิให้ลงทุนหาผลประโยชน์ในอสังหาริมทรัพย์ และจำกัดจำนวนเงินที่จะให้​ลูกค้าคนหนึ่ง ๆ กู้ยืมได้ การกำกัดเงินที่ให้คนเดียวกู้ยืมนี้รู้สึกว่าจำเป็นสำหรับประเทศไทย เพราะมีตัวอย่างธนาคารหนึ่งที่มีเงินให้กู้ยืมประมาณ ๑ ล้านบาท และในยอดนี้ปรากฏว่ามีคนเดียวกู้ยืมไปประมาณ ๙ แสนบาท

ในร่างพระราชบัญญัติท้ายนี้ได้กำหนดข้อห้ามข้อกำกัดไว้แล้วตามที่เห็นควร

๗. อัตราดอกเบี้ย

๑๔. กฎหมายต่างประเทศบางเมืองมีบทบัญญัติกำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินฝาก เพื่อป้องกันมิให้ธนาคารแข่งขันกันเองจนถึงขีดที่อาจเกิดความเสียหาย ในเรื่องนี้ถ้าธนาคารทำความตกลงกันเองได้ก็ดีกว่าที่จะมีกฎหมายบังคับ แต่ธนาคารในประเทศไทยมีหลายชาติหลายภาษา น่าจะทำความตกลงกันเองไม่สำเร็จ ในพระราชบัญญัติที่ร่างขึ้นจึงมีบทบัญญัติในเรื่องนี้ไว้ด้วย แต่ก็ได้ร่างไว้ให้มีความยืดหยุ่นพอควร

๘. การตรวจสอบและการเผยแพร่ข้อความ

๑๕. นอกจากการสอบบัญชี (audit) ซึ่งธนาคารเองต้องจัดให้มีขึ้น ในเมืองต่างประเทศยังมีการตรวจสอบ (examination) ​ซึ่งเจ้าหน้าที่เป็นผู้กระทำ การตรวจสอบนี้ต่างไปจากการสอบบัญชีอยู่บ้างเพราะมีวัตถุประสงค์สำคัญแต่ในอันจะตีราคาสินทรัพย์ที่ธนาคารถืออยู่ เพื่อพิจารณาว่าธนาคารอยู่ในฐานะที่สามารถชำระหนี้ได้ (solvent) หรือไม่ การตรวจสอบนี้กระทำเป็นครั้งคราว ไม่มีกำหนดเวลาแน่นอนเพื่อมิให้ธนาคารรู้ตัว วิธีการนี้เห็นควรนำมาใช้ด้วย

๑๖. อนึ่ง การที่ต้องเผยแพร่ตัวเลขบางอย่าง ย่อมเป็นวิธีการอันหนึ่งที่บังคับให้ธนาคารต้องดำเนินการในทางที่ชอบ ในประเทศอังกฤษธนาคารเองประกาศตัวเลขของตนทุกสัปดาห์ ในประเทศอื่นๆ มีกฎหมายบังคับ เมื่อจะออกพระราชบัญญัติใหม่ก็ควรมีบทบัญญัติให้เผยแพร่ตัวเลขด้วยทำนองเดียวกัน (ทั้งนี้นอกจากงบดุลย์และบัญชีกำไรขาดทุน ซึ่งต้องเผยแพร่อยู่แล้วตามกฎหมายทั่วไป)

๙. การชำระบัญชี

๑๗. พระราชบัญญัติ พ.ศ. ๒๔๘๐ มีบทบัญญัติว่า เมื่อธนาคารใดต้องหยุดทำการจ่ายเงิน ก็ต้องรายงานรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังทันที และให้รัฐมนตรีทำการสอบสวน นอกจากนี้ไม่มีบทบัญญัติอย่างไรอีก จึ่งจะต้องปฏิบัติตามกฎหมายทั่วไป คือต้องชำระบัญชี และในการชำระบัญชีนั้นถ้าปรากฏว่าจะไม่สามารถชำระหนี้สินได้ (insolvent) ก็จะต้องดำเนินการในทางล้มละลาย

​๑๘. ประมวลแพ่งและกฎหมายล้มละลายเป็นกฎหมายทั่วไป ไม่มีบทบัญญัติพิเศษคุ้มครองผู้ฝากเงิน การที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายที่กล่าวอาจเป็นความเสียหายแก่ผู้ฝากเงินได้มาก เช่นจะต้องขายสินทรัพย์ของธนาคารให้เสร็จไปในเวลาจำกัด เพื่อป้องกันความเสียหายเช่นนี้ คณะกรรมการควบคุมทรัพย์สินชนต่างด้าว ฯลฯ จึ่งมิได้ชำระบัญชีธนาคารอังกฤษ ๓ ธนาคารที่ถูกควบคุม หากได้ดำเนินการสะสางกิจการโดยวิธีต่างไปจากธรรมดาบ้าง และก็ปรากฏแล้วว่าได้ผลดีกว่าการชำระบัญชี อนึ่ง ถ้าดูตัวอย่างในเมืองต่างประเทศ ก็ปรากฏว่ามีหลายเมืองที่มีวิธีการพิเศษสำหรับจัดแก่ธนาคารที่ต้องหยุดทำการจ่ายเงิน ทั้งนี้เพื่อประโยชน์แห่งผู้มีเงินฝาก

๑๙. เพราะเหตุที่กล่าวแล้ว จึงควรมีบทบัญญัติกำหนดวิธีการพิเศษสำหรับใช้แก่ธนาคารที่ต้องหยุดทำการจ่ายเงิน และให้รัฐมนตรีมีอำนาจสั่งว่าจะให้ใช้วิธีการพิเศษนี้ หรือจะให้ชำระบัญชีตามกฎหมายวไป สุดแล้วแต่จะเห็นสมควร

๑๐. อำนาจสั่งให้เลิกทำการ

๒๐. ในเมืองต่างประเทศหลายเมือง เมื่อเจ้าหน้าที่เห็นว่าธนาคารใดตั้งอยู่ในฐานะที่ขาดความมั่นคง ก็มีอำนาจที่จะสั่งให้ธนาคารเลิกทำการหรือให้เปลี่ยนตัวกรรมการอำนวยการ อำนาจอันนี้เป็นเครื่องมืออันมีค่าในอันจะรักษาผลประโยชน์ของผู้ฝากเงิน และดำรงไว้ซึ่งความ​เชื่อถือในความมั่นคงของระบบธนาคาร เพราะในบางกรณีการสั่งให้เลิกทำการเสียทันทีอาจมีการเสียหายน้อยกว่าปล่อยให้ทำการต่อไปดั่งได้กล่าวไว้แล้ว ร่างพระราชบัญญัตินี้จึ่งมีบททำนองเดียวกัน

๑๑. เจ้าหน้าที่กำกับดูแลธนาคาร

๒๑. เมื่อดูแบบอย่างในต่างประเทศ ก็ปรากฏว่าเจ้าหน้าที่กำกับดูแลธนาคารมีอยู่ ๓ ประเภท คือ

๑] หน่วยราชการในกระทรวงการคลังหรือพาณิชย์

๒] คณะกรรมการอิสระหรือในกระทรวงการคลัง

๓] ธนาคารกลาง

สำหรับประเทศไทยในขณะนี้ เห็นว่าทางที่เหมาะที่สุดควรให้รัฐมนตรีคลังมีอำนาจกำกับดูแลไปตามเดิม.

วิวัฒน

๑๗ พฤศจิกายน ๒๔๘๗