บันทึกคำอธิบายร่างพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย

คำปรารภ

​“ธนาคารกลาง” หมายถึง Central Bank ซึ่งเป็นที่ทราบกันอยู่แล้วว่าเป็นธนาคารประเภทหนึ่งโดยเฉพาะ คำนี้เคยใช้มาแล้วในมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งสำนักงานธนาคารชาติไทย พุทธศักราช ๒๔๘๒ และที่เอามาใช้ในคำปรารภก็เพื่อให้เห็นถนัดว่าจะตั้ง Central Bank มิใช่ตั้งธนาคารขึ้นใหม่เพื่อแข่งแย่งกับธนาคารอื่นๆ

มาตรา ๓.

“ผู้ว่าการ” ในประเทศอังกฤษเรียกว่า Governor และคำว่า Governor นี้ ธนาคารกลางแห่งประเทศอื่นๆ ก็นำไปใช้ด้วย เช่น Bank of Japan เป็นต้น ข้าพเจ้าชอบคำว่า “ผู้ประศาสน์การ” มากกว่า คำว่า “ผู้ประศาสน์การ” นั้น กระทรวงการต่างประเทศเคยใช้มาแล้วเป็นคำแปลคำว่า (Governor) ข้อสำคัญคือไม่ควรใช้คำว่า “ผู้จัดการ” ซึ่งแปลว่า Manager เพราะไม่มีธนาคารกลางที่ไหนที่เขาเรียกว่า Manager ซึ่งเป็นตำแหน่งต่ำไม่สมฐานะธนาคารกลาง

​“ธนาคาร” บทนิยามคำว่า “ธนาคาร” นี้ เป็นบทนิยามของคณะกรรมการผู้เชี่ยวชาญของอังกฤษคณะหนึ่ง (Indian Currency Commission) และเห็นว่าเหมาะสมแก่ความต้องการแล้ว ส่วนบทนิยามที่มีอยู่แล้วในพระราชบัญญัติควบคุมกิจการธนาคาร พุทธศักราช ๒๔๘๐ นั้นไม่พอแก่ความประสงค์ เพราะธนาคารตามพระราชบัญญัตินั้นจะต้องรับฝากเงิน และ ใช้เงินนั้นควบไปกับเงินทุนและเงินสำรองในทางให้กู้ยืม ฯลฯ ถ้าไม่ประกอบธุรกิจทั้งหมดที่กล่าวนั้นก็ยังไม่เป็นธนาคาร จึ่งเป็นบทนิยามที่แคบไป

มาตรา ๕.

การออกบัตรธนาคารเป็นหน้าที่สำคัญยิ่งอันหนึ่ง อันเป็นสามัญแก่ธนาคารกลางทั่วไป และอาจกล่าวได้ว่า ถ้าไม่มีอำนาจออกบัตรธนาคารได้แต่ผู้เดียวก็จะเป็นธนาคารกลางไม่ได้ เพราะจะรักษา Stability ไม่ได้

และที่เขียนว่า “ประกอบธุรกิจอันเป็นงานธนาคารกลาง” นั้น ก็เพื่อให้เห็นชัดว่าธนาคารนี้ไม่ทำการแข่งแย่งกับธนาคารอื่นๆ หากจะให้เป็นธนาคารของธนาคาร

อนึ่ง ธุรกิจที่จะให้ธนาคารกลางประกอบนั้นจะต้องเขียนโดยละเอียดว่าให้ทำการอันใดได้โดยมีเงื่อนไขอย่างไร และการอันใดห้ามมิให้ทำ จึ่งจะเป็นทางป้องกันมิให้มิการแข่งแย่งกับธนาคารอื่นๆ ได้ อีกประการหนึ่ง ในตอนต้น ๆ ธนาคารใหม่นี้อาจจะทำหน้าที่ของธนาคารกลางให้ครบบริบูรณ์ไม่ได้ทันที หากต้องทำเป็นขั้น ๆ ไปเป็นลำดับ จึงได้มีบทบัญญัติให้ออกพระราชกฤษฎีกาได้

มาตรา ๙. และ ๑๐.

​จุดประสงค์อันใหญ่ยิ่งของธนาคารกลางก็คือจะรักษาความมั่นคงแห่งค่าของเงินตราทั้งภายในและนอกประเทศ ธนาคารกลางไม่มุ่งหมายจะค้ากำไร เพราะฉะนั้นการสะสมทุนสำรองให้มีเป็นจำนวนมากจึงเป็นการจำเป็นที่สุด การที่ให้มีเงินสำรอง ธรรมดา เท่าจำนวนทุนนั้นมีตัวอย่างในเมืองต่างประเทศหลายประเทศ

มาตรา ๑๔.

คำว่า “กำกับ” นั้นแสดงว่าเป็นอำนาจสูงกว่าการ “ควบคุมดูแล” ในมาตรา ๑๕ และเคยใช้ในราชการมาแล้ว เช่นเมื่อคราวตั้งสมเด็จเจ้าฟ้า กรมหลวงนครราชสีมา (ซึ่งทรงดำรงตำแหน่งรัชทายาท) ให้ว่าการกระทรวงทหารเรือ ก็ได้เรียกตำแหน่งของพระองค์ท่านว่า “ผู้กำกับราชการทหารเรือ” ในร่างนี้รัฐมนตรีมีอำนาจเหนือคณะกรรมการในมาตรา ๑๕ จึ่งเห็นว่าคำว่า “กำกับ” เหมาะกว่าคำอื่น ที่ไม่ได้เขียนว่าให้รัฐมนตรีเป็นผู้กำกับนั้น ก็เพื่อมิให้เข้าใจผิดว่ากฎหมายนี้ตั้งตำแหน่ง “ผู้กำกับ” ขึ้น

มาตรา ๑๗.

ด้วยเหตุว่ากิจการของธนาคารนี้สำคัญมาก ทั้งเกี่ยวกับความรู้ทางเท็คนิคด้วย กรมการที่ตั้งขึ้นนั้นอาจไม่เป็นผู้เชี่ยวชาญในทางเท็คนิคก็ได้ อีกประการหนึ่ง นโยบายทั่วไปของธนาคารนี้ควรต้องเป็นไปในแนวเดียวกันกับนโยบายของรัฐบาล และกรรมการอาจไม่ทราบนโยบายของรัฐบาลก็ได้ จึ่งจำเป็นต้องมีมาตรา ๑๗ อันนี้ไว้

มาตรา ๑๘.

​กิจการบางอย่างของธนาคารกลางเป็นเรื่องที่จะต้องวินิจฉัยสั่งการโดยทันที เช่นการเปลี่ยนอัตรามาตรฐานตามมาตรา ๒๙ เป็นต้น จึงจำเป็นต้องให้อำนาจไว้แก่ผู้ว่าการดังมาตรานี้

มาตรา ๑๙.

ในการดำเนินงานของธนาคารกลางตามปกตินั้น ธนาคารจะต้องมีอิสระ บทบัญญัติ ๒ มาตรานี้เป็นประกันว่าธนาคารจะดำเนินงานธรรมดาได้โดยเป็นอิสระ ในประเทศอื่น เช่นญี่ปุ่น ก็มีบทบัญญัติทำนองนี้เหมือนกัน

มาตรา ๒๐.

บทบัญญัติมาตรานี้เป็นการให้ประกันแก่พนักงาน ของธนาคารว่าจะได้รับความมั่นคงในตำแหน่ง จึ่งได้มอบอำนาจการแต่งตั้ง ฯลฯ ให้ไว้แก่คณะกรรมการ แต่เพื่อมิให้เสื่อมเสียแก่สมรรถภาพของงาน การลงโทษเล็กน้อยเช่นตัดเงินเดือน ก็ควรให้เป็นอำนาจของผู้บังคับบัญชาได้ ทั้งนี้เป็นการอนุโลมตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน

มาตรา ๒๑. และ ๒๒.

บทบัญญัติ ๒ มาตรานี้เป็นไปตามทฤษฎีแห่งธนาคารกลาง ถ้าจะต้องอธิบายก็ควรอธิบายตามทฤษฎี

มาตรา ๒๓.

ความในวรรคแรกเกี่ยวแก่นโยบาย จึ่งจำเป็นต้องมีไว้ จะตัดออกมิได้ เวลานี้ย่อมเป็นที่ทราบกันอยู่ทั่วโลกแล้วว่า การเงินของแต่ละประเทศอยู่ในภาวะชั่วคราวและจะจัดเข้าสู่ระบบถาวรมิได้จนกว่าจะเสร็จสงคราม ระบบการเงินของ​ไทยซึ่งกำหนดไว้ตามพระราชบัญญัติเงินตราในภาวะฉุกเฉินก็เป็นระบบชั่วคราว และมิได้อาศัยเงินตราของประเทศใดเป็นหลัก ที่แล้วมาเราเคยอาศัยปอนด์ก็ได้รับความเสียหายมาแล้ว ถ้าเราหันไปอาศัยเงินเย็นในขณะนี้ก็ไม่แน่ว่าจะไม่เกิดเสียหายซ้ำอีก กฎกระทรวง (ฉบับที่ ๒) ออกตามความในพระราชบัญญัติเงินตราในภาวะฉุกเฉินจึ่งได้จัดให้เงินตราไทยยืนเป็นอิสระอยู่คนเดียว บทบัญญัติในมาตรา ๒๓ นี้ จึ่งรวมความลงว่าให้เงินตราไทยยืนเป็นอิสระอยู่ก่อนตามที่เป็นอยู่ขณะนี้

มาตรา ๒๔.

เวลานี้ธนบัตรของรัฐบาลยังมีที่กำลังพิมพ์อยู่เป็นจำนวนมาก จึ่งสมควรเอามาใช้ต่อไปก่อน เพื่อมิให้เปลืองเงินโดยใช่เหตุ

“กฎหมายว่าด้วยระบบเงินตรา” หมายความว่า พระราชบัญญัติเงินตรา ๒๔๗๑ พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติเงินตราในภาวะฉุกเฉิน และกฎกระทรวงออกตามพระราชบัญญัติเหล่านี้ ที่ไม่เรียกว่า “กฎหมายว่าด้วยเงินตรา” นั้นเพื่อมิให้กินความกว้างไป เช่นกฎหมายอาญาก็อาจนับได้ว่าเป็นกฎหมายว่าด้วยเงินตราเหมือนกัน

มาตรา ๒๕.

เมื่อโอนการออกธนบัตรไปให้แก่ธนาคารนี้แล้ว ก็จำเป็นต้องโอนทุนสำรองไปด้วย ส่วนการโอนเงินอนุญาตในงบประมาณนั้นก็เฉพาะในปีนี้ที่เป็นปีแรกเท่านั้น ส่วนปีต่อไปธนาคารก็ต้องหาเงินจ่ายเอาเอง อนึ่ง ถ้าโอนงานแต่ไม่โอนเงินไป เงินในงบประมาณก็จะเหลืออยู่เปล่า ซึ่งเจ้าหน้าที่อาจนำไปใช้นอกเหนือความจำเป็นการตัดงบประมาณไปเสียจึ่งเป็นการดีกว่า

​การแก้คำว่า “รัฐมนตรี” เป็น “ผู้ว่าการ” นั้น แก้เฉพาะเท่าที่จำเป็น คือ

ในมาตรา ๑๕ เป็นอำนาจการสั่งจ่ายทุนสำรอง ซึ่งเมื่อโอนทุนสำรองไปให้ธนาคารแล้วก็จำต้องให้ผู้ว่าการเป็นผู้สั่งจ่าย การสั่งจ่ายทุนสำรองนั้น กฎหมายก็กำหนดไว้แล้วว่าให้จ่ายได้เฉพาะในกรณีใด (พระราชบัญญัติเงินตรา พ.ศ. ๒๔๗๑ มาตรา ๑๖) ฉะนั้นผู้ว่าการจะจ่ายตามชอบใจมิได้

ในมาตรา ๑๙ เป็นเรื่องการตีราคาทุนสำรอง ซึ่งเมื่อโอนทุนสำรองไปให้ธนาคารแล้ว ผู้ว่าการก็ต้องสั่งตีราคา อนึ่ง การตีราคานั้นพระราชบัญญัติเงินตราบัญญัติไว้แล้วว่าให้ตีโดยอาศัยหลักการอย่างไร ฉะนั้นผู้ว่าการจะตีราคาตามชอบใจก็ไม่ได้

การแก้รัฐมนตรีเป็นผู้ว่าการ จึ่งไม่มีทางเสียหาย หากจะทำให้ดำเนินงานไปได้สะดวก

ข้อ ๒ แห่งกฎกระทรวง ที่กล่าวมีว่า กระทรวงการคลังจะรับซื้อทองคำ โดยเหตุว่าการซื้อทองคำเป็นหน้าที่อันหนึ่งของธนาคารกลาง จึงต้องเปลี่ยนคำว่า “กระทรวงการคลัง” เป็น “ผู้ว่าการ” อนึ่ง เมื่อมอบการออกธนบัตรให้ธนาคารกลางแล้ว กระทรวงการคลังก็ไม่มีทางออกธนบัตรแลกกับทองคำ

มาตรา ๒๗.

​กฎหมายลักษณะอาญาคุ้มครองแต่เฉพาะธนบัตรของรัฐบาลหรือของธนาคารของรัฐบาลไทย คำว่า “ธนาคารของรัฐบาลไทย” นั้นไม่จำเป็นต้องหมายความถึงธนาคารกลาง และธนาคารแห่งประเทศไทยนี้จะเรียกว่าเป็นธนาคารของรัฐบาลไทยก็ไม่ได้ถนัด ฉะนั้น มาตรา ๒๗ นี้จึ่งต้องมีไว้เพื่อป้องกันการปลอมแปลงบัตรธนาคารของธนาคารนี้ เพราะการลงโทษบุคคลทางอาญาต้องมีบทกฎหมายไว้อย่างแน่นอน

ไม่ได้ระบุ มาตรา ในกฎหมายอาญา เพราะมีหลายมาตราด้วยกัน (ดูหมวด ๕ และมาตรา ๒๐๙ ฯลฯ) ถ้าระบุจะยืดยาวนัก

มาตรา ๒๘.

ดูคำอธิบายมาตรา ๕

มาตรา ๒๙.

อัตราที่กล่าวนี้คือ bank rate ควรสังเกตว่า ธนาคารนี้จะ ซื้อ (purchase) และ รับช่วงซื้อลด (re-discount) ตั๋วแลกเงิน และจะไม่ซื้อลด (discount)

ที่จริงการซื้อลดก็เป็นการซื้ออย่างหนึ่ง และเป็นกิจการที่ธนาคารพาณิชย์ทำอยู่ ในมาตรานี้ใช้คำว่า “ซื้อ” ไม่ใช่ “ซื้อลด” ก็เพื่อให้เห็นว่าธนาคารนี้จะไม่แข่งแย่งกับธนาคารพาณิชย์ และการซื้อในมาตรานี้มุ่งถึง open market policy เท่านั้น

คำว่า discount หรือ “ซื้อลด” นั้น มีบทนิยามดังนี้ To buy a bill for a price settled by the current market rate of discount.

​การรับช่วงซื้อลด คือ re-discount ซึ่งหมายความว่าจะซื้อลดจากธนาคารพาณิชย์อีกชั้นหนึ่ง เป็นการช่วยเหลือธนาคารพาณิชย์ ไม่ใช่เป็นการแข่งแย่ง

คำว่า “ตั๋วแลกเงินหรือตราสารพาณิชย์อย่างอื่น” นั้น อาจมีผู้ถามว่า ตั๋วแลกเงินก็เป็นตราสารพาณิชย์ เหตุไรการรับซื้อจึ่งต้องระบุไว้โดยเฉพาะ ข้อนี้ขออธิบายว่า สิ่งที่ธนาคารนี้จะรับซื้อหรือรับซื้อลดนั้น ส่วนมาก็คือตั๋วแลกเงินตราสารพาณิชย์ อย่างอื่นจะซื้อบ้างก็น้อย ในกฎหมายธนาคารกลางบางประเทศยอมให้ซื้อตั๋วแลกเงินได้โดยไม่มีขีดจำกัด แต่ตราสารพาณิชย์อย่างอื่นนั้นซื้อได้โดยมีขีดจำกัด เพราะฉะนั้นตั้วแลกเงินจึ่งเป็นตราสารสำคัญกว่าตราสารพาณิชย์อย่างอื่น ๆ จึ่งต้องระบุไว้โดยเฉพาะ

ตราสารพาณิชย์อย่างอื่น มีตัวอย่างเช่น ตั๋วสัญญาใช้เงิน (promissory note) ประทวนสินค้า (warehouse warrant) เป็นต้น

ในพระราชกฤษฎีกาตามมาตรา ๒๘ จะระบุเงื่อนไขว่าตั๋วแลกเงินหรือตราสารพาณิชย์อย่างอื่นที่อาจซื้อได้นั้นจะต้องมีลักษณะประการใดบ้าง

ที่ว่าธนาคารไม่ต้องเสียดอกเบี้ยให้คลังนั้นอาศัย มาตรา ๓๐. เหตุ ๒ ประการ คือ

​[๑] ตามหลักการของธนาคารกลางทั่วไป ธนาคารกลางย่อมไม่จ่ายดอกเบี้ยเงินฝาก เพราะเหตุว่าธนาคารกลางไม่ใช้เงินฝากเพื่อหากำไร หากใช้เพื่อการควบคุมเครดิตเพื่อประโยชน์แก่การค้า ฯลฯ ของประเทศ

[๒] หากธนาคารนี้มีกำไรๆ นั้นก็ตกเป็นของรัฐอยู่แล้วตามมาตรา ๑๑

การโอนเงินในงบประมาณมีนัยเดียวกันกับที่ได้อธิบายไว้ในมาตรา ๒๕

มาตรา ๓๒.

ดูคำอธิบายในบันทึกของข้าพเจ้าเสนอรัฐมนตรีคลังที่ ๑๑๓/๒๔๘๕ ลงวันที่ ๙ มีนาคม ๒๔๘๕

มาตรา ๓๓.

เพราะธนาคารกลางต้องควบคุมธนาอื่นและช่วยเหลือธนาคารอื่น และเพื่อให้เป็นไปตามมาตรา ๓๒ จึ่งต้องให้ธนาคารต่าง ๆ ยื่นรายงานตามมาตรานี้

อนึ่งหมวด ๗ ที่เขียนว่า “เงินสำรองที่ธนาคารต้องดำรงไว้” ก็เพราะเหตุว่าการบังคับให้ธนาคารอื่น ๆ ดำรงเงินสำรองไว้ในธนาคารกลางนั้นเป็นเรื่องสำคัญที่สุดอันหนึ่ง จึ่งได้เขียนหัวหมวดเช่นนี้ (ดูคำอธิบายของท่าน Otto Niemeyer ในใบแนบท้ายบันทึกที่ ๑๑๓/๒๔๘๕ นั้น)

หมวด ๘

“การสอบบัญชี” หมายความว่า audit (ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์) ส่วน “การตรวจ​บัญชี” นั้นหมายความว่าอาจเป็นการตรวจเฉพาะชั่วครั้งคราว หรือตรวจเฉพาะเรื่อง ซึ่งไม่จำต้องเป็นการ audit

มาตรา ๓๕.

ในการสอบบัญชีทุนสำรองเป็นอำนาจและหน้าที่ของประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินอยู่แล้ว ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พุทธศักราช ๒๔๗๖ มาตรา ๕ (๒) ที่ได้บัญญัติไว้ในมาตรานี้ก็เพื่อป้องกันความเข้าใจผิดซึ่งอาจเกิดขึ้นได้ว่าเมื่อโอนทุนสำรองไปให้ธนาคารซึ่งมิใช่ทบวงการเมืองแล้ว ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินจะเป็นอันหลุดพ้นจากหน้าที่

อนึ่ง ที่ประสงค์ให้ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินสอบบัญชีทุนสำรองนั้นก็เพื่อจะให้เป็นที่เชื่อถือของประชาชน

มาตรา ๓๖.

ผู้สอบบัญชีที่คณะกรรมการเลือกตั้งนั้นมีหน้าที่ต้องสอบบัญชีต่าง ๆ ทั้งหมดของธนาคาร รวมตลอดถึงบัญชีทุนสำรองเงินตรานั้นด้วย เช่นเดียวกันกับบริษัทจำกัดตั้งผู้สอบบัญชีของบริษัทเอง

ข้อความที่ว่า “โดยไม่เป็นการเสื่อมเสียแก่มาตรา ๓๕” หมายความว่า แม้ผู้สอบบัญชีที่คณะกรรมการเลือกตั้งจะสอบบัญชีทุนสำรองแล้วก็ตาม ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินก็ยังคงต้องสอบบัญชีทุนสำรองอยู่นั่นเอง ทั้งนี้ เพื่อความเชื่อถือดังกล่าวแล้วข้างต้น

​อนึ่ง ที่ไม่ให้ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเป็น auditor ตามมาตรานี้ก็เพราะจะเก็บไว้ใช้ตามมาตรา ๓๗

มาตรา ๓๗.

รัฐมนตรีเป็นผู้กำกับธนาคาร จึ่งควรมีอำนาจจะตั้งบุคคลใดไปตรวจบัญชีของธนาคารได้ การตรวจนั้นจะตรวจเฉพาะชั่วระยะเวลาใดเวลาหนึ่งหรือตรวจเฉพาะเรื่องใดเรื่องหนึ่งก็ได้

ข้อความที่ว่า “ไม่เป็นการเสื่อมเสียต่อมาตรา ๓๖” นั้น หมายความว่า แม้รัฐมนตรีจะตั้งบุคคลใดมาตรวจบัญชีแล้วก็ตาม ผู้สอบบัญชีที่คณะกรรมการเลือกตั้งก็คงต้องปฏิบัติงานของตนไปตามหน้าที่

มาตรา ๓๙.

ธนาคารกลางเป็นองค์การมีฐานะสำคัญมาก เพราะเป็นผู้รักษาทุนสำรองของประเทศ (ทุนสำรองเงินตราและทุนสำรองของธนาคารต่างๆ) จะให้ล้มเลิกได้ง่าย ๆ เหมือนอย่างบริษัทธรรมดามิได้ อนึ่ง โดยที่ธนาคารกลางนี้ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ การเลิกก็ควรให้เป็นไปโดยบทพระราชบัญญัติ.